Uzasadnienie
Przedmiotem skargi js (dalej w skrócie skarżący) jest decyzja [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] (dalej w skrócie: "Inspektor") z dnia [.] marca 2016 roku nr [.] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych do danych ewidencyjnych działek nr 1316/3 1319/1, 2233 i 2236 wykazanych w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi [.], gmina [.].
Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest następujący.
Informacją z dnia 6 stycznia 2009 roku Starosta [.] ogłosił, że projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [.] gmina [.] stał się operatem ewidencji gruntów i budynków – Dz. Urz. Woj. [.] nr [....], poz. [.] z dnia [.] stycznia 2009 roku). Działając na podstawie art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne; dalej w skrócie: "pgik") skarżący w ustawowym terminie, pismem z dnia 10 lutego 2009 roku wniósł zarzuty do danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków, dotyczących działek nr 1316/3 1319/1, 2233 i 2236.
Decyzją z dnia [.] września 2009 r. znak: [.] Starosta [.] w pkt I wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi [.] w jednostce rejestrowej nr [.] utworzonej na rzecz skarżącego poprzez wykreślenie budynku nr 1 o powierzchni 96 m.kw. i wpisanie budynku nr 1 o powierzchni 103 m.kw., w pkt II odrzucił zarzuty do danych operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów obrębu [.] po modernizacji w zakresie przebiegu granic działek nr 1316/3 i nr 1319/1 oraz działek nr 2233 i nr 2236, w sprawie własności uwidocznionej w jednostce rejestrowej G. [.], w zakresie ilości wykazanych kondygnacji budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 1316/3 i dokonania pomiaru na gruncie wyżej wymienionych działek, natomiast w pkt III umorzył postępowanie w zakresie wykazania powierzchni działek nr 1316/3 i nr 1319/1 obrębu [.] gmina [.].
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Inspektor decyzją z dnia [.] grudnia 2009 r. znak: [.], uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stwierdzając uchybienia natury proceduralnej, a mianowicie brak zapewnienia (z naruszeniem art. 10 k.p.a.) możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu wszystkim jego stronom a to współwłaścicielom działki nr ewid. 2236. Organ II instancji poddał też w wątpliwość rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w zakresie powierzchni działek nr 1316/3 i nr 1319/1. Organ zwrócił bowiem uwagę na art. 24a pkt 10 ustawy, w świetle którego rzeczą organu prowadzącego postępowanie w sprawie ewidencji gruntów i budynków jest orzeczenie o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do zawartych w ewidencji danych. Inspektor zalecił także w ponownej decyzji wyjaśnienie zasadności zmiany użytku gruntowego z B/PS III na B w działce nr 1316/3.
Decyzją z dnia [.] listopada 2011 r. Starosta [.] w pkt I uwzględnił zarzut dotyczący zmiany powierzchni budynku mieszkalnego z 96 m.kw. na 103 m.kw., położonego na działce nr 1316/3, ujawnionego w jednostce rejestrowej nr G792 na rzecz js, obrębu [.] po modernizacji, zaś w pkt II odrzucił zarzuty zgłoszone do danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [.] po modernizacji dotyczących działek nr 1316/3, nr 1319/1, nr 2233 i nr 2236. Organ zaznaczył, że w toku prowadzonego ponownie postępowania ustalono krąg zstępnych oraz adresy osób wpisanych w jednostce rejestrowej nr [.]. Wystąpiono również do Sądu Rejonowego w Rzeszowie o ustanowienie kuratora dla osób nieznanych z miejsca pobytu. Wnioski te zostały jednakże zwrócone z uwagi na braki formalne w zakresie danych, których organ nie był w stanie pozyskać. Nie udało się także pozyskać adresów ani ustalić spadkobierców następujących osób: [....................].
Starosta podkreślił, że działka nr 2236, jako droga, od założenia ewidencji gruntów w 1974 r., po kompleksowych uwłaszczeniach, pozostawała we władaniu Gminy [.]. Wpisani w ewidencji współwłaściciele od wielu lat nie posiadają przy tej drodze nieruchomości, a na podstawie analizy protokołów z uwłaszczeń działek sąsiednich, również nie pojawiają się ich dane osobowe. Powyższe nakazuje, zdaniem organu, przyjąć że chociaż w operacie ewidencji gruntów współwłaściciele przedmiotowej działki są ujawnieni, to droga ta jest w posiadaniu właścicieli nieruchomości do niej przyległych, czyli osób objętych postępowaniem, które z niej korzystają.
Uwzględnienie w pkt I decyzji zarzutu dotyczącego konturu i powierzchni budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 1316/3 doprowadza do zgodności stan ewidencyjny po modernizacji ze stanem wynikającym ze zgromadzonych w zasobie dokumentów. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących przebiegu granic działki nr 1316/3 z działkami nr 1316/2, nr 1316/4, nr 1315/1, nr 1319/1, nr 1319/2 i nr 771/1 Starosta wskazał, że przebieg ten został wykazany na podstawie bezpośredniego pomiaru dokonanego w trakcie prowadzenia czynności związanych z podziałem działki nr 1316, z którego sporządzony został operat geodezyjny włączony do zasobu w dniu [.].04.2002 r. pod nr [.], w oparciu o który decyzją z dnia [.].08.2002 r. Starosta [.] orzekł o wprowadzeniu zmiany granic i powierzchni działek nr 1316 i nr 1315. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [.] z dnia [.] czerwca 2003 r. (sygn. I Ns [.] /01) o dział spadku, działka nr 1316/1 uległa podziałowi na działki nr 1316/2, nr 1316/3 i nr 1316/4.
Jeśli chodzi o przebieg granic działki nr 1319/1 z działką nr 1322, nr 1321, nr 1319/2 organ stwierdził, że granice te zostały przyjęte z digitalizacji mapy ewidencyjnej, który to stan granic potwierdzony został opinią biegłego sporządzoną dla potrzeb wskazanego wyżej postępowania prowadzonego pod sygn. I Ns [.] /01. Dotychczasowy stan ewidencyjny nie uległ zmianie, a został tylko przetworzony do postaci numerycznej podczas prowadzonych w 2008 r. prac modernizacyjnych. Z uwagi na brak stawiennictwa na gruncie właścicielki działki nr 1321 – bk, brak było podstaw do dokonania bezpośredniego pomiaru na gruncie. Obecny z kolei na rozprawie właściciel działki nr 1322 – JG, nie wyraził zgody na dokonanie pomiaru na odcinku granicy z jego działką. Granica między działkami nr 1319/1 i nr 1319/2 jednoznacznie odpowiada granicy między parcelami gruntowymi nr 1532/1 i nr 1532/3, stanu uwłaszczeniowego przeprowadzonego w oparciu o mapę katastralną w skali 1:2880.
Organ podniósł, że granice działek nr 2233 i nr 2236 pozyskano metodą digitalizacji istniejącej mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, z uwagi na brak jednostkowych operatów geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego, posiadających dane z wykonanego pomiaru na gruncie.
Powierzchnia działek nr 1316/3 i nr 1319/1 została przywrócona w części opisowej projektu operatu, zgodnie z ujawnioną w dotychczasowej ewidencji gruntów tj. dla działki nr 1316/3 pow. 0,1044 ha oraz dla działki nr 1319/1 pow. 0,02 ha, (wykazane na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [.] z dnia [.].06.2003 r. (I Ns [.] /01). Z kolei dla działek nr 2233 i nr 2236 wykazana została powierzchnia na podstawie dotychczasowej ewidencji gruntów z zapisem dokładności do ara i wynosi odpowiednio w działce 2233 - 0,57 ha i w działce nr 2236 – 0,29 ha.
Wyjaśniając kwestię zmiany dla działki nr 1316/3 użytku z B/PsIII (tereny rolne zabudowane) na użytek B (tereny mieszkaniowe) Starosta wskazał, że do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty nie wykorzystane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, domowe place). Ze względu zaś na fakt, iż skarżący nie posiada gospodarstwa rolnego, w ocenie organu, zmiana powyższa jest uzasadniona.
Starosta podniósł, że na podstawie bezpośredniego wywiadu terenowego i pomiaru na gruncie (dokonanego przez podmiot wykonujący prace modernizacyjne związane z założeniem ewidencji budynków) ustalono, że przedmiotowy budynek mieszkalny ma jedną kondygnację.
W odniesieniu natomiast do pomiaru na gruncie organ wskazał, że przy wykonywaniu prac modernizacyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeśli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych. Warunki techniczne nie przewidywały dokonywania prac pomiarowych w terenie w sytuacji, kiedy w zasobie znajdowały się już opracowania z ustalenia granic, co miało miejsce w przypadku działki nr 1316/3 powstałej z pomiaru kontrolnego i podziału zarejestrowanego pod nr KERG [.]. Organ podkreślił, że także w braku takich opracowań, zgodnie z warunkami technicznymi, wykonawca tworzył część kartograficzną zasobu w drodze digitalizacji map analogowych, a nie bezpośredniego pomiaru na gruncie.
Skarżący odwołał się od tej decyzji, zarzucając, iż jest ona niepełna w zakresie rozstrzygnięcia, bowiem nie odnosi się do wszystkich zgłoszonych przez niego w piśmie z dnia [.].02.2009 r. zarzutów, zawiera też wiele błędów i nieścisłości. Odwołujący wskazał, że decyzja organu I instancji nie zawiera argumentacji w zakresie odrzucenia zarzutu dotyczącego określenia granicy między działką nr 1319/1 i nr 1319/2 oraz w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 2233 i nr 2236. Zwrócił uwagę na powinność wydania w sprawie trzech odrębnych decyzji odnoszących się do poszczególnych działek a to: do działki nr 2233, dla działek nr 1316/3 i nr 1319/1 oraz dla działki nr 2236. Podniósł, że zebrane w sprawie dokumenty nie wskazują prawidłowo imion, nazwisk oraz adresów wszystkich współwłaścicieli działki nr 2236, a ustalenie stron postępowania ma fundamentalne znaczenie w sprawie.
Nadto, powołany do sprawy sygn. I Ns [.] /01 biegły nie zajmował się granicami działek nr 1319/1 i nr 1319/2, a zatem wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji, nie mógł stanu tych granic opisać w sporządzonej dla potrzeb tego postępowania opinii. Przy sporządzaniu tej opinii biegły korzystał z granic ewidencyjnych działki nr 1319/1, które zatwierdzone zostały decyzją Starosty [.] z dnia [.].11.2000 r. i decyzją Inspektora z 28.02.2001 r., przy czym to ostatnie rozstrzygnięcie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.04.2002 r. (sygn. SA/Rz 714/01).
Po rozpatrzeniu tego odwołania - decyzją z dnia [.] lutego 2012 r. - Inspektor uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W ocenie organu, Starosta [.] nie wykonał zaleceń co do ponownego postępowania w sprawie, zawartych w decyzji z dnia 16.12.2009 r. Organ nie ustalił bowiem wszystkich osób mających przymiot strony w prowadzonym postępowaniu w odniesieniu do działki nr 2236. Organ odwoławczy wskazał na brzmienie art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Powołał także art. 30 § 5 k.p.a., według którego w sprawach dotyczących spadków nie objętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd masy spadkowej, a w razie ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Obowiązkiem organu jest zatem wystąpienie z wnioskiem do sądu o ustanowienie kuratora dla tych osób.
Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego związanego z ustaleniem właściwych stron przedmiotowego postępowania (w szczególności w zakresie działki nr 2236) oraz ze względu na złożony charakter sprawy organ II instancji nakazał rozważenie możliwości wydania odrębnych decyzji.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na tę decyzję, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego w powiązaniu z regulacjami materialnoprawnymi oraz naruszenie jego interesu prawnego, wobec czego wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Wskazał, że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest nazbyt ogólne, a tym samym powoduje, iż Starosta – bez konkretnych wskazówek - prowadząc ponownie postępowanie może kolejny raz błędnie rozstrzygnąć niniejszą sprawę. W szczególności uzasadnienie to nie odnosi się w ogóle do kwestii merytorycznych.
Skarżący podniósł, że organ odniósł się tylko do działki nr 2236, pomijając działki nr 1316/3, nr 2233 i nr 1319/1, mimo, iż dotyczyły ich zgłoszone zarzuty. Zwrócił uwagę, iż w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia mowa jest tylko o stronach nieznanych z miejsca pobytu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie występują także osoby zmarłe, co powoduje konieczność ustalenia ich następców prawnych celem zapewnienia im możliwości udziału w postępowaniu.
Wyrokiem z dnia 6 października 2015 roku, sygn. akt II SA/Rz 816/15 WSA w Rzeszowie uchylił w całości decyzję Inspektora z dnia [.] lutego 2012 roku. Sąd wytknął, iż uchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na nieustalenie wszystkich współwłaścicieli działki nr 2236 było wadliwe.
Sąd podkreślił, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków, jakiej dotyczą decyzje jest zabiegiem technicznym, którego głównym celem jest modyfikacja bazy danych i jej dostosowanie do wymogów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, o czym stanowi wyraźnie § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Obowiązkiem organów przeprowadzających modernizację jest "przeniesienie" danych znajdujących się w dotychczasowym zasobie do zmodernizowanego operatu i ewentualna ich modyfikacja związana z dopasowaniem do wymogów prawa, nie zaś ich weryfikacja. Weryfikacja danych ewidencyjnych to osobny zabieg, przeprowadzany okresowo przez starostę w myśl § 54 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 54 ust. 6 tego rozporządzenia niezgodności stwierdzone w wyniku weryfikacji podlegają usunięciu w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencyjnego.
Kwestia okresowej weryfikacji została uszczegółowiona po ostatniej nowelizacji § 54 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dokonanej rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1551), która weszła w życie 31.12.2013 r. Obecnie regulują ją przepisy ust. 6 i 7, stanowiąc, że "niezgodności stwierdzone w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 1, podlegają usunięciu w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencyjnego na podstawie posiadanych przez organ dokumentów, danych zawartych w dostępnych rejestrach publicznych oraz dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej pozyskanej od zainteresowanych podmiotów ewidencyjnych lub w drodze zamówienia publicznego" (ust. 6). Okresową weryfikację danych ewidencyjnych starosta przeprowadza w sposób planowy, obejmując nią w pierwszej kolejności obręby, co do których istnieją uzasadnione przesłanki wskazujące na występowanie istotnych nieprawidłowości w treści danych ewidencyjnych, oraz obręby, w których modernizacja ewidencji została przeprowadzona najwcześniej, i zapewnia przeprowadzenie tej weryfikacji w poszczególnych obrębach po raz pierwszy nie później niż 15 lat od daty przeprowadzenia w tych obrębach modernizacji ewidencji (§ 54 ust. 7).
Zdaniem Sądu możliwe jest, że wraz z przeprowadzeniem modernizacji dokonuje się jednocześnie aktualizacji danych. Ma to miejsce wówczas, gdy istnieją i zostaną przedłożone organowi ewidencyjnemu stosowne dokumenty uzasadniające zmiany, wymienione w § 46 ust. 2 pkt 1-4 rozporządzenia (prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne, opracowania geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacja architektoniczno-budowlana gromadzona i przechowywana przez organy administracji publicznej, ewidencje publiczne prowadzone na podstawie innych przepisów). W wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r., I OSK 1062/11, Lex Nr 1260034, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że tryb zgłaszania zarzutów z art. 24 a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe.
Regulacja tej ustawy nie daje racjonalnych podstaw do przyjęcia poglądu, iż zamiarem ustawodawcy było, aby przy okazji modernizacji ewidencji można było skutecznie podnieść wszystkie zarzuty co do ewidencji gruntów.
Uwzględniając ten pogląd Sąd wywiódł, że ustalenie stron postępowania musi być zatem ściśle powiązane z jego przedmiotem i zakresem kognicji organu rozpatrującego zarzuty do operatu modernizacyjnego. Trudno uznać za strony takiego postępowania właścicieli, czy władających działką nr 2236 w sytuacji, gdy zarzuty dotyczące jej granicy z działką nr 2233 są co do zasady niemożliwe do uwzględnienia, a to wobec faktu, że w zmodernizowanym operacie granice te zostały wykreślone za pomocą digitalizacji istniejącej mapy ewidencyjnej, bez jakichkolwiek zmian, a skarżący nie przedstawił żadnych nowych dokumentów obrazujących takie zmiany.
Ponadto skarżący nie sformułował wyraźnie i jednoznacznie konkretnych zarzutów co do przedmiotowej granicy, wskazując jedynie w pkt 7 na str. 4 pisma z 10.02.2009 r. (zarzuty), że "stan granic (punktów i linii granicznych) dla działki nr 2233 i dla działki nr 2236 (droga) uzyskany metodą digitalizacji granic z mapy zasadniczej po weryfikacji z mapą ewidencyjną, nie zadowala JS. Potrzebne są oględziny i pomiar na gruncie". Ustalanie kręgu właścicieli działki nr 2236 jest zabiegiem zbędnym i mającym jedynie na celu przedłużenie postępowania.
Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie odwołanie organ, związany jest oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu. Jest zobowiązany rozpoznać sprawę w jej całokształcie, odnosząc się również merytorycznie do poszczególnych zarzutów zgłaszanych przez skarżącego.
Powołaną na wstępie decyzją z dnia [.] marca 2106 roku, nr [.] Inspektor utrzymał w mocy decyzję Starosty [.] z dnia [.] listopada 2011 roku, nr [.].
Organ wskazał - że rozpoznając ponownie sprawę pismem z dnia 10 lutego 2016 roku zwrócił się do Starosty [.] o uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty geodezyjne potwierdzające sposób wykazania na mapie numerycznej przebiegu granic działek numer 2233 i 2236. Starosta [.] pismem z 25 lutego 2016 roku przedstawił stosowne wyjaśnienia w wymaganym zakresie i jednocześnie przekazał organowi odwoławczemu posiadane w sprawie dokumenty. Pismem z dnia 1 marca 2016 roku organ zawiadomił pełnomocnika JS o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań.
Pismem z dnia 15 marca 2016 roku pełnomocnik skarżącego podał, że zaskarżona odwołaniem decyzja, nie odnosi się w sposób dokładny do kwestii merytorycznych odnośnie wniesionych zarzutów do danych ewidencyjnych we wsi [.] w zakresie działek numer 1319/1, 1316/3, 2233 i 2236 oraz budynków na działce numer 1316/3. Zarzucił nadto, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera argumentacji co do odrzucenia zarzutów w przedmiocie określenia granicy między działką nr 1319/1, a działką nr 1319/2.
W ocenie skarżącego granica ta powinna przebiegać od punktu granicznego nr 4919 w linii prostej na południe w kierunku do zetknięcia się z działką nr 1321, czyli po przedłużeniu linii Granicznej między działkami nr 1316/3 i 1316/2.
W ocenie skarżącego uwidoczniona na mapie numerycznej zmodernizowanej ewidencji gruntów wsi [.] granica pomiędzy działkami nr 1319/1 i 1319/2 jest błędna i powinna być przesunięta na wschód, gdyż część kartograficzną operatu ewidencyjnego nie uwzględnia, iż między parcelami gruntowymi 1532/1, a 1532/3 powinna być umiejscowiona parcela 1532/2. Skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji nie umożliwił mu zapoznania się ze wszystkimi dowodami w sprawie, w tym z warunkami technicznymi i modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Starosta nie wypowiedział się, czy operat geodezyjny opracowany przez geodetę FN Numer KERG [.] obowiązuje i jest źródłem w wykorzystywanym do sporządzania innych operatów geodezyjnych.
Organ wyjaśnił dalej, że postępowanie modernizacyjne zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa z zachowaniem wszelkich, wynikających z niego wymogów.
Inspektor wyjaśnił, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji zmiana użytku gruntowego na działce nr 1316/3 została przeprowadzona w ramach prac modernizacyjnych zgodnie z § 68 ust. 3 rozporządzenia ministra rozwoju Regionalnego i budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków, i to wówczas ustalono właściwie kontur użytków gruntowych na działce 1316/3, i w formie czynności materialno-technicznej dokonano zmiany użytku B/Ps III na użytek B. Odnosząc się do wytkniętych uchybień Inspektor wywiódł, iż są one nieuzasadnione. Z przekazanego przez starostę w trybie odwoławczym materiału dowodowego wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami wynika, że ewidencja gruntów dla obrębu [.] została założona na podstawie przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 roku o ewidencji gruntów i budynków. W 1969 roku na terenie wsi [.] na bazie mapy katastralnej w skali 1: 2880 zostały przeprowadzone prace geodezyjne związane z założeniem ewidencji gruntów.
W 1973 roku we wsi [.] na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 października 1974 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych dokonano kompleksowego uregulowania własności gospodarstw rolnych. Opracowanie mapy ewidencyjnej w skali 1: 2880 odbyło się na podstawie mapy katastralnej bez dokonania bezpośrednich pomiarów na gruncie i ustalania ich granic; granice poszczególnych działek ewidencyjnych zostały przyjęte w granicach parcel gruntowych. Powierzchnię działek obliczono graficznie. W latach 1978 - 1982 na terenie obrębu [.] na bazie mapy zasadniczej w skali 1: 2000 założonej w 1974 roku na podkładzie foto dramatycznym przeprowadzono prace związane z odnowieniem operatu ewidencyjnego.
Wykonanie mapy w skali 1: 2000 przeprowadzono częściową metodą pomiaru bezpośredniego w terenach zurbanizowanych oraz częściowo na podkładach fotogrametrycznych uzupełnionych pomiarem. W następstwie przeprowadzonych prac, na nowo opracowanej mapie w skali 1: 2000 przedstawiono przebieg granic poszczególnych działek w oparciu o przebieg parcel, uczytelniono granice, obliczono powierzchnie poszczególnych działek metodą graficzną. W zmodernizowanym operacie ewidencyjnym przebieg granic działek nr 2233 2236 na nowo opracowanej mapie numerycznej w skali 1: 1000 został wykazany za pomocą digitalizacji istniejących mapy ewidencyjnej w skali 1: 2000 z uwagi na brak jednostkowych operatów geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i posiadających dane z wykonanego pomiaru na gruncie, bez jakiejkolwiek zmiany w zestawieniu powierzchni działek ewidencyjnych sporządzonym w 2008 roku.
W wyniku przeprowadzonych prac modernizacyjnych przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego KERG nr [.] powierzchnia tych działek została wykazana na podstawie dotychczasowej ewidencji gruntów z zapisem dokładności do ara i wynosi dla działki nr 2233 - 0,57 ha, dla działki nr 2236 - 0,29 ha.
Wykorzystane materiały geodezyjne znajdujące się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym m.in. wyniki z założenia mapy zasadniczej wykonanej w 1974 roku zostały przyjęte do ewidencji składnicy geodezyjnej w dniu [.] października 1974 roku pod numerem [.].
W części kartograficznej zmodernizowanego operatu opisowo-kartograficznego wsi [.] składającego się z mapy numerycznej wykonanej w skali 1: 2000 przebieg granic działki nr 1316/3 z działkami sąsiednimi nr 1316/2, 1316/4, 1315/1, 1319/1, 1319/2 i 771/1 został wykazany w oparciu o operat geodezyjny na podstawie bezpośredniego pomiaru przeprowadzonego podczas czynności geodezyjnych w terenie związanych z pomiarem kontrolnym działki nr 1316 w przyjętym do zasobu powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w dniu [.] kwietnia 2002 roku pod nr. [.] wykonane przez biegłego sądowego na potrzeby postępowania sądowego od dział spadku sygnatura I N PS [.] /01 oraz w oparciu o operat podziału działki nr 1316/1 na działki nr 1316/2 przecinek 1316/3 i 1316/4 i włączony do zasobów 2 października 2002 roku pod nr [.]. W tak wykazanych w granicach powierzchni działki nr 1316 przez 3 zgodnie z zestawieniem powierzchni działek ewidencyjnych sporządzonym podczas prac modernizacyjnych wynosi 0, 1044 ha jest zgodna z powierzchnią tej działki sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków oraz powierzchnią powołaną w postanowieniu Sądu Rejonowego w [.] z dnia [.] czerwca 2003 roku sygnatura akt I Ns [.] /01.
Działka nr 1319/1 o powierzchni 0,02 ha została przydzielona na własność skarżącemu na mocy postanowienia sądu Rejonowego w [.] z [.] czerwca 2003 roku o dział spadku po AS i ZS. Zgodnie z opinią biegłego sądowego LS z dnia [.] kwietnia 2002 roku stanowiącą załącznik do wyżej wymienionego postanowienia sąd dokonał ustalenia, że działka nr 1319/1 o powierzchni 0,02 ha powstała z parcel gruntowych 1532/1 i 1532/2. Organ uznał te ustalenia za wiążące. W części kartograficznej zmodernizowanego operatu ewidencyjnego przebieg granic działki 1319/1 z działkami numer 1322, 1321 i 1319/2 został przyjęty z digitalizacji dotychczasowej mapy ewidencyjnej, które zostały wykazane zgodnie z wyżej wymienionymi ustaleniami; powierzchnia działki nr 1319/1 wynosi 0,02 ha jest zgodna z powierzchnią wykazaną sprzed modernizacji. Organ wskazał również, że operat sporządzony przez geodetę w FN KERG [.] został przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i może być podstawą do wykonywania innych opracowań po uprzedniej jego analizie.
W niniejszym postępowaniu operat ten nie stanowi jednak podstawy do wykazania w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym obrębu [.] przebiegu granic powierzchni działek nr 1316/2 i 1319/2. Kwestia ta została wyjaśniona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 marca 2007 roku sygnatura II SA/Rz 970/05, co jest dla organu wiążące. Na opracowanej podczas modernizacji mapie ewidencyjnej przebieg granic przedmiotowych działek, został wykazany w oparciu o dane wynikające z dotychczasowej ewidencji gruntów i budynków pozyskanych z opracowania geodezyjnego biegłego sądowego LS. W odrębnej sprawie o sygn. akt II SA/Rz 345/12 Sąd wyraził swe stanowisko w odniesieniu do przebiegu granic sąsiednich działek nr 1316/2, 1319/2 powołując opracowanie biegłego sądowego LS. Wszelkie zastrzeżenia skarżącego do danych ewidencyjnych działek nr 1316/, 1319/1, 2233 i 2236 organ uznał za niezasadne, albowiem dotychczasowy stan ewidencyjny nie uległ zmianie, lecz został tylko przetworzony do postaci numerycznej.
Modernizacja ewidencji gruntów budynków jest zabiegiem technicznym, którego głównym celem jest modyfikacja bazy danych jej dostosowanie do wymogów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Obowiązkiem organów prowadzących to postępowanie jest przeniesienie danych znajdujących się w dotychczasowym zasobie do zmodernizowanego operatu, zaś ewentualna ich modyfikacja związana jest zawsze z dopasowaniem do wymogów prawa, nie zaś z ich weryfikacją. W ramach modernizacji bazy danych ewidencyjnych organy dokonały konwersji mapy ewidencyjnej prowadzonej w postaci nie elektronicznej do postaci elektronicznej w odniesieniu do działek nr 1316/2, 1319/1, 2233 i 2236, na podstawie istniejących materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W wyroku z 6 października 2015 roku w Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zajął stanowisko odnośnie ustalenia stron postępowania i wskazał, że ustalenie stron musi być ściśle powiązane z jego przedmiotem ich zakresem kognicji organu rozpatrującego zarzuty do operatu modernizacyjnego sąd stwierdził, że trudno uznać za strony takiego postępowania właścicieli czy władających działkami w sytuacji, gdy zarzuty dotyczące przebiegu granicy są co do zasady niemożliwe do uwzględnienia, a to wobec faktu, że w zmodernizowanym operacie zostały wykreślone za pomocą digitalizacji istniejącej mapy ewidencyjnej, bez jakichkolwiek zmian, a skarżący nie przedstawił żadnych nowych dokumentów obrazujących takie zmiany.
Odnosząc się do wniosku z 22 marca 2016 roku o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy starostwa powiatowego w Rzeszowie dotyczących podziału działek nr 2266 i 2267/1 organ wskazał, że prace geodezyjne związane z tym podziałem prowadzone po zakończeniu prac modernizacyjnych nie mają żadnego wpływu na wykazany w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym przebieg granicy działki nr 2236. Decyzja została doręczona w pełnomocnikowi skarżącego w dniu 29 marca 2016 roku.
W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na decyzję inspektora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, iż narusza ona prawa i z tego względu podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności należy mieć na względzie, że wydany przez tutejszy sąd wyrok z dnia 6 października 2015 roku, w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 816/15 wyrażał ocenę prawną decyzji WINGiK w [.], która była decyzją kasacyjną wobec decyzji Starosty [.] z dnia [.] listopada 2011 roku, nr [.]. Sąd badał decyzję Inspektora przez pryzmat zasadności zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Podstawą wykorzystania formuły kasacyjnej rozstrzygnięcia przez Inspektora, było przyjęcie, że organ I instancji nie przeprowadził we właściwym zakresie postępowania wyjaśniającego i nie ustalił wszystkich stron postępowania, a konkretnie wszystkich właścicieli działki nr 2236. Uwzględniając tę konfigurację, Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem decyzji Inspektora z dnia 28 lutego 2012 roku, odniósł się wyłącznie do przyjętych przez ten organ podstaw uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji.
Sąd zwrócił uwagę, że ustalenie stron postępowania musi być ściśle powiązane z jego przedmiotem i zakresem kognicji organu rozpatrującego zarzuty do operatu modernizacyjnego. W ocenie Sądu nie można za strony uznać właścicieli czy władających działką 2236 w sytuacji, gdy zarzuty dotyczące jej granicy z działką 2233 są co do zasady niemożliwe do uwzględnienia, albowiem granica ta nie uległa zmianie. Skarżący sformułował jedynie zarzut, iż nie jest zadowolony uzyskanych wyników digitalizacji granic z mapy i że potrzebne są oględziny i pomiar na gruncie.
Sąd stwierdził dalej: "Nie ulega wątpliwości, że przy tego rodzaju zarzutach oraz fakcie, że nie są znane wszystkie podmioty, którym przysługuje prawo własności do działki nr 2236 (znaczna część z osób wpisanych jako właściciele bądź nie żyje, bądź nie jest znana) ustalanie kręgu właścicieli tej działki jest zabiegiem zbędnym i mającym jedynie na celu przedłużenie postępowania." Z przywołanych fragmentów oceny prawnej zawartej w omawianym wyroku wynikają dwie okoliczności: po pierwsze, Sąd za zbędne uznał ustalanie stron wyłącznie w odniesieniu do właścicieli działki nr 2236; i po drugie, ocenę tę Sąd uzasadnił charakterem zarzutów, jakie zostały wniesione względem działki nr 2236 oraz faktem, że nie można ustalić wszystkich współwłaścicieli tej działki, gdyż część z nich nie żyje, a część w ogóle nie jest znana.
Tym samym Sąd przyjął, że uchylenie przez Inspektora decyzji starosty z uwagi na nieustalenie wszystkich współwłaścicieli działki 2236 było niezasadne. Sąd nie stwierdził natomiast, że stroną postępowania w sprawie powinien być jedynie podmiot, który wniósł zarzuty – tj. skarżący, JS. Sąd odniósł się wyłącznie do zasadności eliminacji z obrotu prawnego decyzji Starosty, którą Inspektor uzasadnił nieustaleniem wszystkich współwłaścicieli działki 2236. Sąd jednocześnie wyraźnie zwrócił uwagę, że brak potrzeby czynienia ustaleń w tym zakresie wynika z charakteru zarzutów, jakie dotyczą działki 2236 oraz braku możliwości identyfikacji, wszystkich współwłaścicieli tej działki.
Odnosząc wskazane kwestie do okoliczności sprawy, stwierdzić należy, że Inspektor, prowadząc ponownie postępowanie, za stronę postępowania uznał wyłącznie skarżącego – JS. Działanie to nie znajdowało bezpośredniego oparcia w wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 października 2015 roku i w konsekwencji było działaniem naruszającym prawo. Inspektor w sposób nieuprawniony zgeneralizował uwagi Sądu i odniósł je do wszystkich właścicieli działek, których dotyczyły wniesione przez skarżącego zarzuty; wynika to jednoznacznie z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji – strona 14, ab initio.
W konsekwencji uznał, że nie są oni stronami postępowania drugo-instancyjnego i nie doręczył im wydanej decyzji. Sąd nie wyklucza, możliwości podjęcia takiego działania przez Inspektora, tyle że, w analizowanym przypadku, nie można go uzasadniać wytycznymi Sądu, zawartymi w wyroku z dnia 6 października 2015 roku, albowiem ich treść, w żadnym razie nie przesądzała konieczności pozbawiania statusu strony postępowania podmiotów innych niż skarżący. Jeżeli Inspektor na etapie ponownie prowadzonego postępowania drugoinstancyjnego, doszedłby do przekonania, że niektórym podmiotom organ I instancji bezpodstawnie przypisał przymiot strony, to powinien na tak przyjętą ocenę zareagować w odpowiedniej formie procesowej, a przede wszystkim zajęte stanowisko uzasadnić i powiadomić o tym te podmioty, które w jego ocenie stronami nie są. W kontrolowanym postępowaniu Inspektor, żadnej czynności procesowej w tym zakresie nie podjął, ograniczył się natomiast do pominięcia w rozdzielniku swojej decyzji wszystkich podmiotów, które posiadały przymiot strony w postępowaniu przed organem I instancji, z wyłączeniem skarżącego.
W uzasadnieniu swojej decyzji Inspektor, poczynione przez Sąd uwagi odnoszące się do współwłaścicieli działki 2236 uwzględnił wobec wszystkich właścicieli i władających działkami, których dotyczyły zarzuty. Wskazał, iż nie mogą oni zostać uznani za strony w sytuacji, gdy zarzuty dotyczące przebiegu granic ich działek, nie mogą zostać uwzględnione. Organ uogólnił stanowisko Sądu wyartykułowane w wyroku z dnia 6 października 2015 roku wobec współwłaścicieli działki 2236, bez wyjaśnienia, na jakiej podstawie przyjął, iż jest ono adekwatne również w stosunku do każdej z pozostałych działek, których dotyczy postępowanie.
W ocenie Sądu takie działanie nie było poparte należytym rozważeniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy i naruszało art. 107 § 3 w związku z art. 28 i art. 7 i 77 § 1 Kpa. Konsekwencją powyższego było również naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Uwzględnieniu podlega bowiem okoliczność, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego, pismem z dnia 18 stycznia 2017 roku (data wpływu) swój udział w postępowaniu zgłosiła MR. Sąd na rozprawie w dniu 27 stycznia 2017 roku dopuścił MR do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Uczestnik zarzuciła, że brała udział jako strona, w postępowaniu przed organem I instancji, brała również udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie II SA/Rz 816/15. Jest właścicielem działek 1316/2 i 1319/2, które graniczą z działkami nr 1316/3 i 1319/1 będącymi własnością skarżącego – wnoszącego zarzuty. Uwzględniając te okoliczności uczestniczka wskazała, iż jest stroną postępowania, w którym bez własnej winy nie brała udziału.
W toku postępowania sądowoadministracyjnego został więc podniesiony zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, i uczynił to podmiot uprawniony do skorzystania z tej podstawy wznowieniowej. Uczestniczka nie brała bowiem bez własnej winy udziału w postępowaniu przez organem II instancji w charakterze, gdyż organ – co zostało wyżej wykazane – wadliwie, pozbawił ją tego przymiotu.
W ponownym postępowaniu Inspektor uwzględni wyżej podanej uwagi i wskazania Sądu.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.