Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. W. (skarżąca lub doktorantka) jest decyzja Rektora Uniwersytetu [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Szkoły Doktorskiej Uniwersytetu [...] (organ I instancji) z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy doktorantów.
Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] organ I instancji skreślił skarżącą z dniem 15 marca 2022 r. z listy doktorantów [...] roku studiów, semestr [...], studia stacjonarne III stopnia na kierunku [...], w Kolegium Nauk [...], w roku akademickim [...].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że skreślenie nastąpiło z powodu niewypełniania zadań przewidzianych w programie studiów. Do dnia 27 lutego 2022 r. skarżąca nie uzyskała zaliczeń z seminarium i praktyki dydaktycznej oraz nie złożyła potwierdzonego przez promotora sprawozdania z wykonania obowiązków, a także opinii promotora o postępach naukowych i postępach w przygotowaniu rozprawy doktorskiej oraz zaświadczenia o odbyciu praktyki.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że do dnia 27 lutego 2022 r. skompletowała następujące dokumenty: zaliczenie z praktyk dydaktycznych; sprawozdanie z wykonania obowiązków, zatwierdzone przez promotora; opinię promotora o postępach naukowych i postępach w przygotowaniu rozprawy doktorskiej; zaliczenie z seminarium. Tym samym decyzja z dnia [...] marca 2022 r. została wydana z naruszeniem warunków i trybu wydawania decyzji. Skarżąca podkreśliła, że cierpi na chorobę przewlekłą [...] (załączono dokumenty poświadczające ciężki stan zdrowia w dziekanacie Kolegium Nauk [...] i w sekretariacie Kolegium Nauk [...]), która utrudnia w znacznym stopniu oddychanie, co powinno mieć znaczenie z uwagi na stan pandemiczny w kraju w związku pandemią COVID-19.
Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniu [...] grudnia 2021 r. Rektor Uniwersytetu [...] przedłużył skarżącej letnią sesję egzaminacyjną [...] do dnia 27 lutego 2022 r. W związku z tym, że doktorantka nie wywiązała się z obowiązków w wyznaczonym terminie, w dniu 3 marca 2022 r. na adres elektroniczny doktorantki z systemu Uczelnia11 zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia z listy doktorantów opatrzone kwalifikowanym podpisem cyfrowym Dyrektora Szkoły Doktorskiej [...]. Następnie w dniu [...] marca 2022 r. organ I instancji wydał decyzję w sprawie skreślenia skarżącej z listy doktorantów Uniwersytetu [...].
Organ odwoławczy po zapoznaniu się z materiałem dowodowym stwierdził, że wprawdzie skarżąca złożyła wymagane dokumenty do zaliczenia semestru, to jednak zachodzi podstawa do zastosowania § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu studiów doktoranckich na Uniwersytecie [...] dotyczącego przypadków uprawniających do skreślenia doktoranta z listy uczestników studiów doktoranckich, w tym w przypadku niewypełniania zadań przewidzianych w programie studiów. Skarżąca zrealizowała obowiązki doktoranta i złożyła wymagane dokumenty do zaliczenia semestru po terminie wskazanym w decyzji Rektora z dnia [...] grudnia 2021 r., tj. po dniu 27 lutego 2022 r. W związku z tym skreślenie jest uzasadnione w związku z niedotrzymaniem terminów złożenia dokumentów do Biura Kolegium Nauk [...] oraz dostarczeniem ich dopiero po otrzymaniu decyzji o skreśleniu z listy doktorantów. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przedłożone zaświadczenie lekarskie zostało wystawione w dniu 22 lipca 2021 r. tym samym nie może być rozpatrzone jako dokument usprawiedliwiający niewywiązanie się z obowiązku doktoranta związanego z terminowym zaliczeniem semestru do dnia 27 lutego 2022 r. Sytuacja związana z pandemią COVID, na którą powołuje się skarżąca, nie zwalania doktoranta z tego obowiązku, ponieważ doktorantka miała w terminie do dnia 27 lutego 2022 r. możliwość poinformowania e-mailowo Biura Kolegium Nauk [...] o fakcie dopełnienia obowiązków doktoranta związanych z zaliczeniem semestru, lecz z tej możliwości nie skorzystała.
W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia z uwagi na to, że decyzje zostały wydane z naruszeniem warunków i trybów wydania takiej decyzji oraz z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w latach [...] była doktorantką na Uniwersytecie [...] na kierunku [...]. Przez 7 lat studiów doktoranckich solidnie wykonywała obowiązki doktoranta, napisała pracę doktorską o tematyce interdyscyplinarnej: [...], posiada publikację naukową w recenzowanym czasopiśmie naukowym pt. [...]. W dniu 21 lutego 2022 r. uzyskała zaliczenia z seminarium i praktyki dydaktycznej po czym niezwłocznie po uzyskaniu wpisu przekazała pracownikowi dziekanatu, że posiada stosowny wpis w indeksie oraz poprosiła o przekazanie, że wszystkie inne obowiązki doktoranta również wypełniła. Pomimo wypełnienia wszystkich obowiązków doktoranta w dniu 21 lutego 2022 r., tj. uzyskania zaliczenia z praktyki dydaktycznej, skompletowania sprawozdania z wykonanych obowiązków, zatwierdzonego przez promotora, skompletowania opinii promotora o postępach naukowych i postępach naukowych i postępach w przygotowaniu rozprawy doktorskiej oraz uzyskania zaliczenia z seminarium, zostało wszczęte postępowanie administracyjne.
W dniu 3 marca 2022 r. na adres elektroniczny doktorantki z systemu Uczelnia11 zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia z listy doktorantów opatrzone podpisem cyfrowym Dyrektora Szkoły Doktorskiej [...] o czym nikt skarżącej nigdy nie poinformował.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga została uwzględniona na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie będące przedmiotem kontroli legalnościowej Sądu decyzje organów uczelnianych zostały wydane w sprawie skreślenia skarżącej z listy uczestników studiów doktoranckich prowadzonych na Uniwersytecie [...]. Kontrolowane organy poddały wykładni i zastosowaniu przepisy uchylonej ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz uchwalonego na podstawie art. 196 ust. 6 ww. ustawy przez Senat Uniwersytetu [...] Regulaminu studiów doktoranckich. Podstawą do dalszego stosowania przepisów nieobowiązującej formalnie ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. oraz wydanego na jej podstawie regulaminu studiów doktoranckich stanowi art. 279 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Ten ostatni przepis przewiduje, że studia doktoranckie rozpoczęte przed rokiem akademickim 2019/2020 prowadzi się na zasadach dotychczasowych, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2023 r.
Przeprowadzona w pełnym zakresie weryfikacja legalności zaskarżonej decyzji Rektora oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Szkoły Doktorskiej wykazały, że powyższe orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i prawa procesowego, których postać i stopień miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Po pierwsze, Sąd stwierdził, że kontrolowane organy zastosowały w sposób dowolny i pozbawiony wyraźnej podstawy prawnej zróżnicowane reguły doręczenia pism procesowych skarżącej. O ile decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2022 r. została prawidłowo przesłana na adres zamieszkania strony skarżącej, o tyle samo zawiadomienie z dnia 1 marca 2022 r. o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia z listy doktorantów zostało przesłane na adres poczty elektronicznej strony skarżącej, pomimo iż nie zostały spełnione określone w art. 391 k.p.a. (w wersji obowiązującej od dnia 5 października 2021 r.) warunki doręczania pism drogą elektroniczną. W tym kontekście należało również uwzględnić, że ponieważ sposoby doręczeń przewidziane w art. 39 § 1 i § 2 k.p.a. nie miały zastosowania, organy były zobowiązane do zastosowania dyspozycji art. 39 § 3 k.p.a. Ogólną podstawą do stosowania regulacji kodeksowej w tym zakresie pozostawał przepis art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 279 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.
Przepis art. 207 ust. 1 uchylonej ustawy stanowił m.in., że do decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Wadliwość doręczenia zawiadomienia o wszczęciu naruszyła prawa strony do udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.), albowiem strona dowiedziała się o samym postępowaniu dopiero z decyzji organu pierwszej instancji, co istotnie opóźniło jej reakcję na stanowisko organów w przedmiocie istnienia podstaw do skreślenia z listy doktorantów. Konsekwencją tego stanu było rozpoczęcie aktywności strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym od złożenia odwołania.
Po drugie, w aktach sprawy zamieszczono decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2022 r., pozbawioną własnoręcznego podpisu i pieczęci imiennej Dyrektora Szkoły Doktorskiej albo właściwego podpisu w formie elektronicznej wraz z potwierdzeniem weryfikacji ważności tego rodzaju podpisu. Zgodnie z art. 14 § 1a zd. 2-3 k.p.a. pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym, natomiast pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią.
Po trzecie – co jest najistotniejszą wadą zaskarżonej decyzji – organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni i wadliwego zastosowania § 20 ust. 1 pkt.
1) Regulaminu studiów doktoranckich na Uniwersytecie [...] (przyjętego w drodze uchwały nr [...]) w zw. z art. 197 ust. 1 w zw. z art. 189 ust. 2 i w zw. z art. 197 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz w zw. z art. 279 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.
Przepisy art. 197 ust. 1 w zw. z art. 189 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. stanowiły, że doktorant jest obowiązany postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów doktoranckich, a w szczególności ma obowiązek uczestniczenia w zajęciach dydaktycznych i organizacyjnych zgodnie z regulaminem studiów, składania egzaminów, odbywania praktyk i spełniania innych wymogów przewidzianych w regulaminie studiów doktoranckich, przestrzegania przepisów obowiązujących w uczelni. Do podstawowych obowiązków doktorantów, poza obowiązkami określonymi zgodnie w art. 197 ust. 1, należy realizowanie programu studiów doktoranckich, w tym prowadzenie badań naukowych i składanie sprawozdań z ich przebiegu (art. 197 ust. 2). Uczestnicy studiów doktoranckich prowadzonych w uczelni mają także obowiązek odbywania praktyk zawodowych w formie prowadzenia zajęć dydaktycznych lub uczestniczenia w ich prowadzeniu.
Maksymalny wymiar zajęć dydaktycznych prowadzonych przez doktorantów nie może przekraczać dziewięćdziesięciu godzin rocznie (art. 197 ust. 3). Ustawodawca wyraźnie przewidział, że doktoranci, którzy nie wywiązują się z obowiązków, o których mowa w art. 197 ust. 1 i 2, mogą zostać skreśleni z listy uczestników studiów doktoranckich, a decyzję o skreśleniu podejmuje kierownik studiów (a w przypadku studiów kontynuowanych na podstawie art. 279 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce – podmiot, który zgodnie z przepisami wewnątrzuczelnianymi przejął kompetencje kierownika studiów doktoranckich).
Szczegółowe podstawy skreślenia doktoranta z listy uczestników studiów doktoranckich miały zostać określone w regulaminie studiów doktoranckich uchwalonym na podstawie art. 196 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Senat [...] wykonał powyższą delegację ustawową do konkretyzacji podstaw skreślenia doktoranta w § 20 uchwały nr [...]. Powyższy przepis regulaminowy ustanowił podstawy obligatoryjnego (§ 20 ust.
2) i fakultatywnego skreślenia z listy doktorantów (§ 20 ust. 1). W przedmiotowej sprawie organy uczelniane zastosowały podstawę z § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, zgodnie z którą doktorant może zostać skreślony z listy uczestników studiów doktoranckich w przypadku niewypełniania zadań przewidzianych w programie studiów, to jest m.in. zadań w zakresie uczestniczenia w zajęciach obowiązkowych, odbywania praktyk, wszczęcia postępowania o nadanie stopnia doktora. Podstawa ta jest jednak podstawą fakultatywną, co oznacza, że kompetencja organów do jej zastosowania ma charakter uznaniowy. Fakultatywność wydania decyzji o skreśleniu z listy doktorantów nie oznacza jednak, że właściwy organ może w tym zakresie działać dowolnie lub w sposób całkowicie swobodny. Wydanie decyzji uznaniowej nakłada na adresata kompetencji fakultatywnej obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia i rozważenia zarówno przesłanek materialnoprawnych stosowanej normy, jak i stanu faktycznego uznanego za realizujący te przesłanki. Sama wadliwość wykładni podstawy materialnoprawnej powiązanej z kompetencją uznaniową skutkuje wadliwością aktu wykonania kompetencji uznaniowej. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.
Odnosząc powyższe uwagi do podstawy wynikającej z § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, należy stwierdzić, że użyta w tym przepisie i uprawniająca organy uczelniane do wydania decyzji o skreśleniu doktoranta przesłanka "niewypełniania zadań przewidzianych w programie studiów" wskazuje bezpośrednio nie tylko na wielość niezrealizowanych obowiązków regulaminowych, lecz także na powtarzalność i względną trwałość tego stanu, który uniemożliwia kontynuację lub zakończenie studiów, a jednocześnie jest aktualny w momencie orzekania przez organ uczelniany. O ile w momencie wydawania orzeczenia przez Dyrektora Szkoły Doktorskiej [...] ([...] marca 2022 r.) zostało ustalone, że określone obowiązki doktoranckie skarżącej nie zostały zrealizowane, o tyle w momencie orzekania przez organ odwoławczy (Rektora [...]) nie było już wątpliwości, że skarżąca jako doktorantka [...] roku studiów doktoranckich wypełniła wszystkie obowiązki przewidziane przez Regulamin studiów doktoranckich.
Okoliczności te zostały potwierdzone w piśmie Dyrektora Szkoły Doktorskiej [...] z dnia 29 marca 2022 r., skierowanym do Rektora [...] jako organu odwoławczego. W związku z powyższym w momencie wydawania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji ([...] kwietnia 2022 r.) przesłanka fakultatywnego skreślenia z § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu nie była już aktualna. Zgodnie natomiast z ogólną zasadą aktualności orzekania w administracyjnym toku instancji organy administracji publicznej (w tym organy odwoławcze) orzekają według stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego i obwiązującego w dniu wydawania orzeczenia. Zasada ta znajduje zastosowanie także w sprawach indywidualnych doktorantów, w tym w sprawach o skreślenie z listy uczestników studiów doktoranckich, kontynuowanych na podstawie art. 279 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2023 r.
Odrębna kwestią, sygnalizowaną przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jest sprawa terminowości realizacji zadań przewidzianych w programie studiów doktoranckich. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. (w wyniku uwzględnienia odwołania od decyzji Dyrektora Szkoły Doktorskiej) przedłużył skarżącej letnią sesję egzaminacyjną do dnia 27 lutego 2022 r. Niewątpliwie w momencie wszczęcia postępowania w sprawie skreślenia z listy doktorantów oraz w momencie wydania decyzji w pierwszej instancji skarżąca nie zrealizowała wszystkich zadań wynikających z programu studiów w terminie ustalonym przez Rektora [...]. Jak wynika jednak z pisma Dyrektora Szkoły Doktorskiej [...] z dnia 29 marca 2022 r., wraz z odwołaniem skarżąca przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty, które stanowiły podstawę do uznania, że obowiązki wynikające z programu studiów zostały zrealizowane.
Powyższego faktu nie mógł pominąć organ odwoławczy wydając decyzję w sprawie skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich na podstawie § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu studiów doktoranckich na [...], albowiem powyższa podstawa została określona w sposób na tyle niedookreślony, że w drodze wykładni tego przepisu nie można przyjąć, że podstawą do stwierdzenia realizacji przesłanki "niewypełniania zadań przewidzianych w programie studiów" jest zawsze ich niewypełnienie wyznaczonym terminie, nawet wtedy, gdy w momencie orzekania o skreśleniu z listy doktorantów obowiązki te są już zrealizowane. Wykładnia tego rodzaju, uzupełniająca w istocie wyniki wykładni czysto językowej na niekorzyść jednostki, nie może zostać zaakceptowana przez Sąd, albowiem jest ona sprzeczna z zasadą ogólną postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 7a k.p.a. Przepis art. 7a § 1, z zastrzeżeniem wyłączenia przewidzianego w § 2, stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
W związku z powyższym nie jest dopuszczalna taka rekonstrukcja treści normy prawnej podlegającej zastosowaniu w sprawie administracyjnej, która wątpliwości interpretacyjne wynikające z językowych lub systemowych defektów regulacji prawnej (np. z niejasności lub niekompletności regulacyjnej przepisów) rozstrzyga na niekorzyść strony będącej jednym podmiotem konkretyzowanych uprawnień lub obowiązków. Ponadto, co już podkreślono, takie podejście jest niezgodne z zasadą aktualności orzekania w administracyjnym toku instancji.
W tym stanie rzeczy obowiązkiem kontrolowanych organów będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy skreślenia skarżącej z listy uczestników studiów doktoranckich z uwzględnieniem sformułowanych wyżej wskazań proceduralnych oraz oceny prawnej na tle § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu studiów doktoranckich.
Mając na względzie powołane wyżej argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 20 ust. 1 pkt.
1) Regulaminu studiów doktoranckich na Uniwersytecie [...] w zw. z art. 197 ust. 1 w zw. z art. 189 ust. 2 i w zw. z art. 197 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz w zw. z art. 279 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji.
O zasądzeniu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego od skarżonego organu nie orzeczono wobec niezgłoszenia przez skarżącą wniosku o ich zwrot, pomimo pouczenia o skutkach niezgłoszenia wniosku w tym zakresie najpóźniej przed zamknięciem rozprawy (art. 210 § 1 p.p.s.a.).