Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowiez 25 września 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 700/24

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi Z. L. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (dalej: "PWINGiK", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 29 marca 2024 r. nr GK-II.7221.18.2024, wydana w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że pismem z 29 stycznia 2021 r. Skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji") "o zmianę funkcji budynku na działce nr [...]" położonej w obr. [...].

Decyzją z 14 czerwca 2021 r. nr [...] Prezydent orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych ewidencyjnych budynku oznaczonego identyfikatorem nr [...] oraz lokalu mieszkalnego nr [...] oznaczonego identyfikatorem nr [...]. PWINGiK uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji, wskazując na niedopuszczalne pomieszanie trybów postępowania na wniosek i z urzędu oraz wydanie decyzji wykraczającej poza zakres wniosku Skarżącego. W następstwie tego Prezydent Miasta [...] decyzją z 26 kwietnia 2022 r. nr [...] orzekł o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obr. [...] dotyczących zmiany funkcji budynku i lokalu nr [...] na działce nr [...]. Kolejno decyzją z 15 września 2022 r. PWINGiK uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] wskazując na konieczność ustalenia przedmiotu żądań wnioskodawcy oraz prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania.

Pismem z 2 stycznia 2023 r. Skarżący sprecyzował, że jego wniosek dotyczy "zmiany funkcji lokalu nr [...] z funkcji biurowej na poprzednią tj. usługową, która była przed modernizacja". Następnie decyzją z 3 marca 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie rodzaju lokalu nr [...] na działce na [...] obr. [...] zmieniając "rodzaj lokalu: mieszkalny" na "rodzaj lokalu: niemieszkalny". Również i ta decyzja została przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z 14 lipca 2023 r. z uwagi na nieprawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiocie żądań Skarżącego oraz istotne braki w materiale dowodowym.

Prezydent Miasta [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 15 listopada 2023 r. nr [...], orzekł o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym obr. [...].

Po rozpatrzenia odwołania Skarżącego, opisaną na wstępie decyzją z 29 marca 2024 r. nr GK-II.7221.18.2024, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm – dalej: "k.p.a.") i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. po. 1752 z późn. zm. – dalej: "P.g.i.k."), PWINGiK utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że przepis § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 27 lipca 2012 r. (Dz. U. z 2024 r. poz. 219) ogranicza ilość wykazywanych danych opisowych dotyczących lokalu. Stosowanie zaś do § 20 ust. 1 pkt przedmiotowego rozporządzenia określa, się rodzaj lokalu z rozróżnieniem na lokale mieszkalne i niemieszkalne. W związku z powyższym Prezydent słusznie odmówił dokonania aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących lokalu, gdyż w myśl przepisu § 20 ust. 1 ww. rozporządzenia "funkcja lokalu jako usługowa" nie stanowi danych, które wykazuje się w ewidencji gruntów i budynków.

Ponadto PWINGiK zwrócił uwagę, że aktualizacja danych dotyczących lokalu może nastąpić wyłącznie na podstawie zaświadczenia, o którym mowa w § 34 pkt 2 rozporządzenia. Organ II instancji podniósł, że toku prowadzonego postępowania dokumentacja taka nie została dostarczona przez Skarżącego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący naprowadził, że w dniu 27 grudnia 1990 r. wraz z żoną zakupił nieruchomość położną w [...] wówczas przy ul. [...]. Zakupiona nieruchomość została wybudowana w [...] r. Od czasu jej wzniesienia funkcjonowała pierwotnie jako [...] a następnie Żłobek Dzielnicowy i Przedszkole. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 30 września 1993 r. sygn. akt [...] zniesiono współwłasność nieruchomości. Skarżącemu przypadł w udziale lokal nr [...]. Z wypisu z rejestru lokali wynika, że lokal ten od 10 października 2023 r. funkcjonuje jako lokal mieszkalny – mimo, iż nigdy nie pełnił on takiej funkcji. Od momentu wzniesienia budynku, lokal nr [...] był lokalem nie mieszkalnym.

Skarżący podniósł, że po zmianach nie może prowadzić działalności gospodarczej w przedmiotowym lokalu (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał wstrzymanie działalności). Naprowadził, że wniosek o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków złożył przed datą wydania rozporządzenia na które powołuje się Prezydent Miasta [...] tj. przed dniem 27 lipca 2021 r. Logicznym jest, iż w tej sytuacji organy winny zastosować przepisy prawa korzystniejsze dla wnioskodawcy tj. sprzed tak zwanej modernizacji. Końcowo podkreślił, że przedmiotowa zmiana funkcji lokalu odbyła się bez jego wiedzy i zgody oraz stanowi działanie na jego niekorzyść. Wskazał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Organu I instancji jest dla niego krzywdząca.

W odpowiedzi na skargę PWINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sprawa dotyczy zmiany wpisu do ewidencji gruntów.

Z wnioskiem o zmianę wystąpił T. L., który w ostatecznie sprecyzowanym żądaniu (wniosek był modyfikowany kolejnymi pismami z 15 grudnia 2021 r., 2 stycznia 2023 r.) wniósł o zmianę oznaczenia w ewidencji gruntów funkcji lokalu nr [...] usytuowanego w budynku przy ul. [...] na działce nr [...] obr. [...] z funkcji biurowej na poprzednią funkcję usługową.

Postępowanie dotyczy wyłącznie lokalu nr [...], a nie całego budynku, którego Skarżący nie jest wyłącznym właścicielem. W związku z powyższym kwestia kwalifikacji budynku jako biurowego pozostaje poza sprawą.

Nie ulega aktualnie wątpliwości, że lokal stanowi odrębną własność Skarżącego. Postanowieniem SR w [...] z 30 września 1993 r., sygn. akt [...] dokonano podziału działki [...] przydzielając w połowie własność Z. i T. L. na zasadzie ustawowej wspólności małżeńskiej, wyodrębniając w znajdującej się na niej budynku odrębną własność lokalu, w tym lokalu nr [...] składającego się z kancelarii, korytarza, ubikacji, przedpokoju i 6 pokoi z przynależnościami w postaci piwnic wejścia na strych i strychu na zasadzie ustawowej wspólności małżeńskiej T. i Z. L..

Z kolei wyrokiem Sądu Okręgowego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt [...] orzekającym rozwód Z. L. i T. L. Sąd dokonał zgodnego podziału majątku w tym połowy działki nr [...] przyznając na własność Z. L. wymienione nieruchomości. Taki zapis widnieje również w KW i odzwierciedla go wypis z ewidencji gruntów.

Jak wynika również z akt w 2005 r. przeprowadzona została modernizacja ewidencji gruntów. W wyniku tych prac przypisano budynkowi rodzaj: "budynek biurowy", a znajdującym się w nim lokalom nr: [...] "mieszkalny".

Z tym wpisem nie zgadzał się Skarżący, który w toku całego postępowania podnosił, że nigdy lokal nie miał funkcji mieszkaniowej. Według złożonych wyjaśnień znajdował się w nim żłobek, a podatek od nieruchomości był płacony jak za związany z prowadzoną działalnością gospodarczą. Potwierdzają to znajdujące się w aktach dokumenty.

Z akt wynika, że asumpt do wszczęcia postępowania dało najprawdopodobniej toczące się przed organami nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie przywrócenia sposobu użytkowania części budynku zlokalizowanego nadziałce nr [...], położonej przy ul. [...] obr. [...] lokalu nr [...], w którym prowadzona jest działalność [...], na funkcję biurową. (Pismo Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 4 maja 2021 r., Nr [...]).

Przechodząc do oceny zasadności wniosku i prawidłowości wydanej decyzji wskazać należy za organami, że postępowanie toczyło się na wniosek, który to determinował zakres rozstrzygnięcia na co słusznie zwrócił uwagę Organ II instancji w decyzji z 14 lipca 2023 r., Nr GK-II.7221.109.2023.

Zgodnie z prawidłowo powołanym przez Organy art. 24 ust. 2a P.g.i.k:

2a. Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1. 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
2. a) przepisów prawa,
3. b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,
4. c) materiałów zasobu,
5. d) wykrycia błędnych informacji;
6. 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

2b. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1. 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
2. a) przepisów prawa,
3. b) wpisów w księgach wieczystych,
4. c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
5. d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
6. e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
7. f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
8. g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
9. h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;
10. 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

2c. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z kolei z art. 20 P.g.i.k.:

1. 1. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:
2. 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;
3. 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;
4. 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.
5. 2. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:
6. 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:
7. a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,
8. b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania;
9. 2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1;
10. 3) (uchylony);
11. 4) (uchylony);
12. 5) (uchylony);
13. 6) (uchylony).

2a. Przepisy ust. 2 nie naruszają przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 140).

2b. Wykazanie w ewidencji gruntów i budynków podmiotów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. b, może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej jej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej.

1. 3. Grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów.

3a. Ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach.

3b. Przepisu ust. 3 nie stosuje się do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa zarządzanych przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, z wyjątkiem gruntów leśnych o powierzchni do 10 ha znajdujących się w enklawach i półenklawach wśród gruntów o innej formie własności.

1. 4. Rada Ministrów może rozszerzyć, w drodze rozporządzenia, zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, uwzględniając zadania administracji publicznej.

Zakres danych ewidencyjnych dotyczących lokalu jakie powinny znaleźć się w wykazie ewidencyjnym określa § 20 rozporządzenia egib, który stanowi, że:

1. 1. Danymi ewidencyjnymi dotyczącymi lokalu są:
2. 1) identyfikator lokalu;
3. 2) numer porządkowy lokalu w budynku;
4. 3) rodzaj lokalu, z rozróżnieniem na lokale mieszkalne i niemieszkalne;
5. 4) numer kondygnacji, na której znajduje się główne wejście do lokalu;
6. 5) pole powierzchni użytkowej lokalu;
7. 6) pole powierzchni użytkowej pomieszczeń przynależnych do lokalu wynikające z sumy pól pomieszczeń przynależnych;
8. 7) wykaz pomieszczeń przynależnych do lokalu z określeniem ich parametrów:
9. a) rodzaj pomieszczenia,
10. b) identyfikator budynku, jeżeli pomieszczenie przynależne znajduje się w innym budynku niż lokal,
11. c) powierzchnia użytkowa pomieszczenia przynależnego;
12. 8) oznaczenie dokumentu potwierdzającego własność, o ile lokal stanowi odrębny przedmiot własności;
13. 9) numer księgi wieczystej, o ile lokal stanowi odrębny przedmiot własności;
14. 10) adres lokalu, jeżeli został ustalony numer porządkowy budynku, w którym znajduje się lokal;
15. 11) oznaczenie jednostki rejestrowej lokalu, o ile lokal stanowi odrębny przedmiot własności.
16. 2. Pole powierzchni użytkowej, o którym mowa w ust. 1 pkt 5 i 6, wyraża się w metrach kwadratowych z precyzją zapisu do 0,01 m2.

Również poprzednia treść rozporządzenia w tym § 70 przewidywała dane ewidencyjne lokalu rodzaj z wyróżnieniem lokali mieszkalnych oraz lokali niemieszkalnych, przez co zarzut nie uwzględnienia przepisów względniejszych dla Skarżącego nie mógł zostać uznany za zasadny. Wypis z kartoteki lokalu jaki można otrzymać jako rodzaj lokalu wskazuje wyłącznie lokale: mieszkalne i niemieszkalne.

Z powyższego wynika zatem, że dane ewidencyjne jako funkcję budynku rozróżniają funkcje mieszkalną bądź niemieszkalną.

Z dokumentów aktowych niezbicie wynika, że lokal nr [...], któremu przypisano funkcje użytkową – rodzaj lokalu mieszkalny nie jest lokalem mieszkalnym. Świadczą o tym przedstawione przez Skarżącego dokumenty, w tym kopia aneksu do umowy najmu lokalu użytkowego zawarta w dniu 15 czerwca 1961 r., kopia wykazu pomieszczeń i powierzchni użytkowej lokalu przy ul. [...] użytkowanego jako [...], kopia projektu techniczno – roboczego przebudowy kominów dla [...] przy ul. [...] sporządzony w grudniu 1972 r. kopia decyzji w sprawie podatku od nieruchomości za 1988 r., kopia projektu technicznego instalacji elektrycznej dla [...] przy ul. [...] sporządzona 26 marca 1973 r., kopia rejestru numeracji adresowej nieruchomości z 11 sierpnia 1977 r., kopia z wypisu z rejestru budynków z 10 grudnia 2019 r., opinia biegłego sądowego z 19 maja 1993 r. w sprawie ustalenia sposobu podziału budynku mieszkalno – usługowego z projektem fizycznego podziału budynku.

Wynika z nich, że w lokalu znajdował się początkowo żłobek a następnie przedszkole. Ustaleń tych w zasadzie Organ nie kwestionował. Świadczy o tym chociażby decyzja Organu I instancji z 3 marca 2023 r., Nr [...] w której organ wprowadził zmianę rodzaju lokalu mieszkalnego na niemieszkalny. Jednak na skutek odwołania wniesionego przez Skarżącego, nieusatysfakcjonowanego takim zapisem Organ II instancji uchylił tą decyzję i decyzją z 14 lipca 2024 r. podkreślił, że Organ związany jest treścią żądania wnioskodawcy, a ten, w sposób wyraźny domagał się wpisania funkcji lokalu jako usługowej, w związku z czym decyzja zmieniająca wyłącznie rodzaj lokalu z mieszkalnego na niemieszkalny nie odpowiadała zgłoszonemu żądaniu.

W świetle powyższego zgodzić należy się z Organami, że skierowane żądanie wykraczało poza uprawnienia ewidencyjne organu i nie mogło zostać pozytywnie rozpoznane, co jednak nie powoduje, że Organ, w zakresie dopuszczonym przez ustawę nie powinien, poza niniejszym postępowaniem toczącym się na wniosek, podjąć z urzędu czynności w zakresie dostrzeżonych nieprawidłowości (tj. zapisu w ewidencji budynków rodzaju budynku jako mieszkalnego).

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.