Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. J. jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] uchylająca decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w sprawie odmowy naliczenia i wypłaty R. J. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2009 i jednocześnie umarzająca postępowanie I instancji.
W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.).
Z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji wynika, że R. J. w dniu [...] stycznia 1999 r. został zwolniony ze służby w Policji i z tym dniem uzyskał prawo do świadczeń z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji pobierał on równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego położonego w P. przy ul. [...]. Świadczenie to pobierał do 2005 r. Następnie w dniu 13 kwietnia 2010 r. R. J. złożył oświadczenie mieszkaniowe "za rok 2006, 2007, 2008, 2009 celem rozliczenia i dokonania wypłaty".
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Komendant Miejski Policji odmówił R. J. naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2009.
W uzasadnieniu organ wskazał, że R. J. pobierał równoważnik do 2005 r. Podał, że uprawnienie to wynikało z przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919) z którego wynikało, że "przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej". Naprowadził dalej, że z dniem 1 stycznia 2006 r. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające wyżej opisane rozporządzenie uchyliło jego § 8 oraz § 9 ust. 2, który stanowił o właściwości rzeczowej i miejscowej organów. Uchylony § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. był jedyną podstawą pozwalającą stosować przepisy dotyczące równoważnika za remont lokalu mieszkalnego do emerytów i rencistów policyjnych.
Nadmienił, że uprawnienie to nigdy nie wynikało z przepisów ustawy. Konkludując organ podał, że z dniem 1 stycznia 2006 r. jedyna podstawa uprawnień dla emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, zawarta w rozporządzeniu, została uchylona, stąd oświadczenia mieszkaniowe dotyczące ustalenia uprawnień do równoważnika stanowiące załącznik do rozporządzenia, mającego obecnie zastosowanie wyłącznie do policjantów w służbie czynnej – nie mogą być składane przez emerytów.
Odwołanie od tej decyzji złożył R. J., wnosząc o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2009. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji. W jego ocenie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. poza uchyleniem § 8 i § 9 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jego wejściem w życie, a decyzję te pozostają dalej wiążące.
Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] uchylił decyzję Komendanta Miejskiego Policji i umorzył postępowanie I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę na dwie kwestie. Pierwsza dotyczy ustalenia prawa strony do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, druga natomiast dotyczy wypłaty tego świadczenia. Wyjaśnił, że pierwsze prawo wynikało z decyzji administracyjnej, a sama wypłata była jedynie skutkiem i zarazem realizacją tej decyzji. Z analizy przedmiotowego wniosku strony wynika, że żąda ona wypłaty, a więc żąda tylko i wyłącznie dokonania przez organ I instancji czynności wydawania decyzji administracyjnej. Czynność wypłaty świadczenia z tytułu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego stanowi jedynie faktyczną realizację uprawnienia do tego świadczenia, przyznanego decyzją administracyjną. Wypłata świadczenia nie może być zatem traktowana jako czynność wynikająca z przepisów prawa.
Zatem zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania organu I instancji w sprawie odmowy naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.
Skargę na tę decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R. J., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w obiegu prawnym funkcjonują: decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] oraz z dnia [...] września 2004 r., nr [...] uprawniająca skarżącego do otrzymania równoważnika za remont mieszkania. Zarzucił organom obu instancji, że bezpodstawnie stoją na stanowisku, że brak jest podstawy prawnej do ustalenia i wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego dla emerytów i rencistów policyjnych. Według skarżącego orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje na obowiązywanie zasady, że jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, mimo, że zmieniła się podstawa prawna, uzasadniająca ich wydanie.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i również powołał się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych do niego decyzji aktów administracyjnych (tu decyzja). Sąd administracyjny rozważa zatem wyłącznie kwestię czy decyzja organu administracji publicznej mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.
Kryterium legalności umożliwia sądom administracyjnym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu (decyzji), jeżeli m. in. stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, skarga podlegała oddaleniu.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem osądu jest to, czy zakończenie postępowania odwoławczego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w sposób określony w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. było prawidłowe.
Przepis powyższy, powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] stanowi podstawę do wydawania przez organ odwoławczy dwojakiego rodzaju decyzji: albo jest to decyzja tzw. reformatoryjna, polegająca na tym, że uchylona zostaje decyzja organu I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzeka on co do istoty sprawy, albo wydaje decyzję na mocy której uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji. Treść decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji wskazuje na drugi rodzaj decyzji o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Z uzasadnienia zaś tej decyzji wynika, że za podstawę do umorzenia postępowania pierwszej instancji uznano, iż "brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania".
Słusznie przyjął organ odwoławczy, analizując wniosek z dnia [...] kwietnia 2010 r. skierowany przez skarżącego do Komendanta Miejskiego Policji, że dotyczy on wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w P., za lata 2006-2009. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest również treść żądania zawartego przez R. J. w odwołaniu: "...i wnoszę o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2009".
Niesporne jest, że w świetle materiału zebranego w sprawie, że uprawnienie do takiego świadczenia zostało przyznane skarżącemu, z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia, decyzją nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] sierpnia 2001 r. Decyzja ta z dniem [...] stycznia 2004 r. została zmieniona w ten sposób, że wysokość równoważnika pieniężnego z remont lokalu mieszkalnego została ustalona z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia (decyzja z dnia [...].
09. 2004 Nr [...]). Nie jest też kwestionowane, że skarżący w dniu [...] stycznia 1999 r. został zwolniony ze służby w Policji i z tym dniem uzyskał prawo do świadczeń z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego pobierał do 2005 roku.
Jak twierdzi sam skarżący, zarówno decyzja Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] sierpnia 2001 r., a także jego decyzja Nr [...] z dnia 22 września 2004 r. "wiążą nadal". Wywodzi to skarżący z tego, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczególnych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracanie przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jego wejściem w życie.
Skoro więc wspomniane decyzje "wiążą nadal", czyli pozostają w obrocie prawnym, to wypłata równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2009 przyznanego tymi decyzjami, stanowi jedynie faktyczną realizację uprawnienia do tego świadczenia. Nie wymagała zatem wydania przez właściwy organ żadnego (odrębnego) aktu administracyjnego (w odrębnej sprawie administracyjnej). Trafnie więc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócono uwagę na konieczność rozróżnienia kwestii ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wypłaty tego świadczenia.
Twierdzenia przytoczone w uzasadnieniu skargi, z odwołaniem się do orzecznictwa sądów administracyjnych (jednakże bez bliższego jego wskazania), że jeśli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie co do zasady podziela. Sama bowiem zmiana przepisów prawa, pozbawiająca emerytów policyjnych prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu nie skutkuje pozbawieniem mocy prawnej aktów administracyjnych wydanych na podstawie wcześniej obowiązujących uregulowań (taki skutek musiałby wynikać z wyraźnej woli ustawodawcy zawartej w przepisach zmieniających). Pomimo podzielenia tego poglądu nie ma podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i naruszyła prawo w zakresie, o jakim mowa na wstępie niniejszych wywodów.
Natomiast w związku z powyższym organ właściwy w sprawach przedmiotowych świadczeń (uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego) powinien rozważyć jakie skutki powoduje aktualnie decyzja z 2001 r. (zmieniona w 2004 r.) i czy są ewentualnie podstawy do usunięcia jej z obrotu prawnego; z odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy (k.47) wynika, że takie postępowanie zostało wszczęte.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi skarga została oddalona.