Uzasadnienie
W dniu 2 sierpnia 2010 r. T.G. (dalej: Skarżący) zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy (dalej: Burmistrz) o rozgraniczenie stanowiącej jego własność działki nr [...], z działką nr [...] argumentując, że granica pomiędzy tymi działkami "uległa zatarciu". Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Burmistrz poinformował Skarżącego, że na dzień udzielenia odpowiedzi toczy się postępowanie dotyczące wznowienia wnioskowanej granicy, a ustalenie jej przebiegu zaplanowane jest na dzień 23 sierpnia 2010 r. Do czasu zakończenia prac geodezyjnych związanych z wznowieniem granic, organ nie może ustosunkować się do złożonego wniosku.
Wnioskiem z dnia 3 października 2012 r., sprecyzowanym pismem z dnia 15 października 2012 r., J.G. i T.G. (dalej: Skarżący) zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "SKO" lub "Kolegium") o stwierdzenie nieważności, m.in. opisanego wyżej pisma Burmistrza.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a w zw. z art. 157 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: Kodeks postępowania administracyjnego), Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Burmistrza z dnia 13 sierpnia 2010 r.
W uzasadnieniu podało, że instytucja stwierdzenia nieważności uregulowana w art. 156-159 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie wyłącznie do ostatecznych decyzji oraz postanowień, od których przysługiwało zażalenie. Kwestionowane pismo nie jest decyzją administracyjną, ani postanowieniem, od którego przysługiwało stronom prawo wniesienia zażalenia, w związku z powyższym postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności nie mogło zostać wszczęte, co w myśl powołanych przepisów obligowało organ do wydania stosownego postanowienia w tym przedmiocie.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.G. i T.G. zakwestionowali stanowisko organu w przedmiocie kwalifikacji kwestionowanego przez nich aktu. Zdaniem Skarżących treść pisma Burmistrza przesądza, że jest ono decyzją administracyjną, jako że w sposób władczy rozstrzyga o przysługujących im prawach i obowiązkach, tj. odmawia wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2015 r., podzielając w całości dotychczas wyrażone stanowisko.
Zdaniem organu, o tym, czy kwestionowany akt można uznać za decyzję administracyjną przesądza przede wszystkim przepis prawa, który pozwala rozstrzygnąć daną kwestię w kwalifikowanej formie aktu administracyjnego. Również wydanie zaskarżalnego postanowienia opierać się może tylko o normę prawną wyraźnie dopuszczającą wydanie takiego aktu. Kwestionowane zaś przez Skarżących pismo cech takich nie nosi, wobec czego w pełni zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. Co również istotne, wprawdzie art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520, dalej: Prawo geodezyjne i kartograficzne) daje podstawy do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, niemniej postanowienie to jako niezaskarżalne również nie może być przedmiotem postępowania nieważnościowego, prowadzonego w trybie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżący wnieśli o poddanie kontroli Sądu zaskarżonego postanowienia SKO z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] marca 2015 r.
Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym wcześniej odwołaniu zakwestionowali stanowisko Kolegium, jakoby kwestionowane przez nich pismo nie stanowiło decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżących pismo to pochodzi od organu administracji (Burmistrza Miasta i Gminy), zostało skierowane na zewnątrz – do Skarżących i w sposób władczy rozstrzyga o przysługujących im prawach i obowiązkach, gdyż uniemożliwia ustalenie granic działki, czyli zasięgu prawa własności, a zatem stanowi decyzję administracyjną. W tym stanie rzeczy organ był zobowiązany do rozpatrzenia ich wniosku i przeprowadzenia stosowanego postępowania nadzwyczajnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270; dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdza, że nie narusza ono prawa.
Skarga została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (...).
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...].
Zgodnie z art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania gdy żądanie, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
SKO odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności stanęło na stanowisku, że pismo Burmistrza z dnia 13 sierpnia 2010 r. nie jest decyzją i nie można w związku z tym domagać się stwierdzenia jego nieważności.
Skarżący uważają, że pismo to jest decyzją administracyjną zawierającą kwalifikowane wady powodujące konieczność stwierdzenia nieważności: brak pouczenia o możliwości odwołania, brak oznaczenia, brak uzasadnienia, jednocześnie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach Skarżących – uniemożliwia ustalenie granic działki, czyli zasięgu prawa własności.
W sporze tym rację należy przyznać organowi.
Niewątpliwie zgodnie z art. 156 § 1 i art. 156 § 1 w zw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy wyłącznie decyzji administracyjnych oraz postanowień wymienionych w art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Decyzję administracyjną jako oświadczenie woli orangu administracji publicznej należy odróżnić od innych prawnie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Udzielenie informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie skutków prawnych (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1984 r., sygn. akt SA/Po 1049/84, to i pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl). Jeżeli treść pisma zawiera rozstrzygnięcie sprawy i adresatem jest strona, to mamy do czynienia z decyzją administracyjną, jeżeli treść pisma nie zawiera rozstrzygnięcia, zaś adresatem jest strona, wówczas pismo traktujemy jako postanowienie lub informację. Nie jest decyzją administracyjną pismo informujące stronę o przebiegu sprawy.
Sąd podziela stanowisko organu, że pismo Burmistrza z dnia 13 sierpnia 2010 r. nie jest decyzją. Jest ono jedynie informacją o toczącym się postępowaniu o wznowienie wnioskowanej granicy, pomiędzy położonymi działkami nr [...] i [...], planowanej dacie ustalenia przebiegu granicy - 23 sierpnia 2010 r. oraz wyjaśnieniem, że do czasu zakończenia prac geodezyjnych nie może on pozytywnie rozpoznać wniosku o rozgraniczenie, wstrzymując się z jego rozpoznaniem.
Istotnym jest fakt, że pismo z dnia 13 sierpnia 2010 r. było odpowiedzią organu na wniosek o rozgraniczenie z dnia 2 sierpnia 2010 r. Nie stanowiło ono jego załatwienia, władczej, merytorycznej decyzji w tym przedmiocie. W pismach z dnia 10 września 2010 r. i 22 września 2010 r. organ wezwał Skarżących o uzupełnienie braków wniosku z dnia 2 sierpnia 2010 r. w szczególności o uiszczenie zaliczki na biegłego. Korespondencja między stronami dotyczyła sporu co do charakteru zaliczki na biegłego geodetę w postępowaniu rozgraniczeniowym. Skarżący prawidłowo twierdzili, że brak zaliczki nie jest brakiem formalnym wniosku o rozgraniczenie oraz, że o zaliczkę organ powinien wezwać po formalnym wszczęciu postępowania, co w końcu później uczynił. Wszczęcie postępowania w dniu 4 października 2010 r. było reakcją organu na wniosek z dnia 2 sierpnia 2010 r.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja, to: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81). W niniejszej sprawie pismo Burmistrza nie może być w żaden sposób uznane za rozstrzygające sprawę co do istoty, stanowiącego warunek konieczny do przyznania mu tego przymiotu.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że pismo Burmistrza z dnia 13 sierpnia 2010 r. nie jest decyzją administracyjną, lecz pismem informacyjnym. Wbrew stanowisku Skarżących nie uniemożliwia ustalenia granic działki, a jedynie informuje, że toczy się postępowanie w sprawie wznowienia granic. Nie może w związku z tym zawierać pouczenia o środku zaskarżenia, uzasadnienia czy oznaczenia, a co istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy nie może być przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności.
W związku z powyższym prawidłowo organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności, co mając na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.