Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] o odmowie umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych wierzycielowi świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
W dniu 10 października 2019 r. JW (dalej: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o umorzenie w całości zadłużenia z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na rzecz jego dzieci – [...], w łącznej kwocie 119 111,95 zł. W uzasadnieniu wniosku podał, że spłata ww. należności jest dla niego niemożliwa, bo nie dysponuje żadnym majątkiem i od wielu lat pozostaje bez pracy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił umorzenia w całości należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 119 111,95 zł, zgodnie z zaświadczeniem z dnia 31 lipca 2019 r. wydanym przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], na rzecz uprawnionych dzieci: [...].
Zdaniem organu I instancji, sytuacja materialno – bytowa skarżącego wyklucza możliwość zastosowania umorzenia w całości ciążącego na nim zadłużenia, w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 808) – dalej: "u.p.a.". Skarżący ma 48 lat, pozostaje w wieku aktywności zawodowej, a jego stan zdrowia pozwala na wykonywanie pracy. Sytuacja wnioskodawcy może ulec poprawie. W niniejszej sprawie zadłużenie jest konsekwencją wieloletniego niewywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego. Twierdzeniom o aktywnym poszukiwaniu zatrudnienia przeczy informacja zawarta w zaświadczeniu Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia 8 listopada 2019 r., w 2013 r., z którego wynika, że skarżący odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia odpowiedniej pracy lub udziału w innej formie pomocy lub z własnej winy przerwał szkolenie, staż lub wykonywanie pracy.
Organ I instancji podniósł, że dwukrotnie kierował skarżącego do pracy, jednakże skarżący uznał przedstawioną propozycję, jako "śmieciową" i wyraził przekonanie, że rosnące zadłużenie jest w tym wypadku winą Wójta. Mając na uwadze powyższe brak było podstaw do udzielenia skarżącemu ulgi na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.a.
Zdaniem organu I instancji umorzenie należności alimentacyjnych jest możliwe tylko w sytuacjach wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych, po ustaleniu, że osoba zobowiązana do alimentów w pełni wykorzystuje swoje siły, uprawnienia i możliwości w celu uzyskania dochodów niezbędnych do zaspokojenia potrzeb osób uprawnionych do alimentów. Taka sytuacja zaś, w ocenie organu, nie ma miejsca w opisywanej sprawie, gdyż wnioskodawca nie wykorzystuje posiadanych możliwości w celu osiągania dochodów umożliwiających spłatę zobowiązań alimentacyjnych.
Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że zadłużenie powstało bez jego winy i było następstwem wieloletniego braku pracy oraz działań organów samorządów terytorialnych i pomocy społecznej. Podał, że prowadzi gospodarstwo domowe z matką, od 2018 r. pobiera świadczenie pielęgnacyjne, niemniej miesięczny dochód rodziny – 2 831,71 zł, uniemożliwia spłatę zadłużenia. Ponadto skarżący podniósł, że w 2014 r. uległ wypadkowi przy pracy w gospodarstwie matki, wskutek czego ma niewładną lewą rękę i trwały uszczerbek na zdrowiu oceniony na 6%, a nadto zdiagnozowano u niego zaćmę w lewym oku.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...].
Podzielając w całości ustalenia stanu faktycznego i ich ocenę dokonaną przez organ I instancji, Kolegium podało, że skarżący nie przedstawił dowodów wskazujących na wyjątkowość swojej sytuacji i wystąpienie obiektywnych przesłanek potwierdzających, iż zadłużenie było wynikiem okoliczności niezależnych od strony. Zadłużenie u skarżącego występuje od 2009 r. i systematycznie wzrastało, natomiast dobrowolne i niewielkie wpłaty dokonywane przez skarżącego na poczet zaległości nie stanowią dowodu na podjęcie przez skarżącego maksimum wysiłku w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Zdaniem organu odwoławczego, w sposób nie budzący wątpliwości ustalono, że w opisywanej sprawie nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny wnioskodawcy, które przemawiałyby za umorzeniem spornej należności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, JW powtarzając w całości argumentację sformułowaną we wniosku o umorzenie należności oraz odwołaniu od decyzji organu I instancji, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...].
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Na zasadzie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa była rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyżej zakreślonych Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu ustalony przez organy stan faktyczny sprawy jak i jego kwalifikacja, a następnie wydanie decyzji w ramach uznania administracyjnego zostało dokonane z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Okolicznością bezsporną jest, że skarżący sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawną w stopniu znacznym matką według skarżącego od 2012 r. Z akt administracyjnych wyraźnie nie wynika, od jakiej daty skarżący zaczął pobierać świadczenia z tytułu sprawowanej opieki nad matką, ale z całą pewnością od 1 lutego 2014 r. pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę w kwocie 520 zł miesięcznie. Zmiana świadczenia z tytułu sprawowanej opieki nad matką na zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 1477 zł nastąpiła na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] z mocą od 1 września 2018 r. (zmiana wysokości zasiłku pielęgnacyjnego na kwotę 1583 zł nastąpiła od 1 stycznia 2019 r. na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]). Świadczenie to skarżący ma przyznane bezterminowo, a wygasa ono z chwilą śmierci osoby, nad która sprawowana jest ta opieka.
Warunkiem wspólnym do świadczeń przyznawanych z tytułu sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym była przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, złagodzona następnie w późniejszym okresie do niepodejmowanie zatrudnienia przez osoby uprawnione do sprawowania takiej opieki (por. art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. z 2020 r. nr 111). Zatem przyjęcie opieki nad niepełnosprawną osobą wiąże się w sposób bezwzględny z rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem zatrudnienia. Podjęcie zatrudnienia ma swoje konsekwencje prawne związane z utratą prawa do tego rodzaju świadczenia. Innymi słowy skarżący będąc beneficjentem specjalnego zasiłku dla opiekuna, a aktualnie świadczenia pielęgnacyjnego nie ma prawa do wykonywania zatrudnienia.
Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego podkreślił, że: "Jednakże, niebędąc od wielu lat w zatrudnieniu - nie można mówić, że się z niego zrezygnowało Rezygnacja z prowadzenia gospodarstwa rolnego w świetle ww. ustawy również nie jest utratą zatrudnienia. Taka ocena aktualnej sytuacji życiowej, która trwa według dokumentów znajdujących się w aktach sprawy od 1 lutego 2014 r., czyli od daty decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku dla opiekuna jest sprzeczna z prawem. Oczekiwanie przez organy jak i osobę sporządzającą wywiad środowiskowy w dniu 4 listopada 2019 r., że skarżący powinien dołożyć wszelkich starań celem podjęcia zatrudnienia i wywiązania się z ciążących na nim obowiązków jest sprzeczne z sytuacją prawną skarżącego, jako biorcy świadczenia pielęgnacyjnego oraz ustalonym stanem faktycznym, potwierdzającym sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.
Dodać też należy, że z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego w wysokości 520 zł miesięcznie na okres od 1.11.2017 - 31.10.2018 wynika, że dochód miesięczny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 764 zł. Natomiast skarżący dysponował własnymi środkami w kwocie 520 zł. Okoliczność ta wymaga podkreślenia, gdyż tak minimalną kwotę, którą dysponował skarżący trudno uznać, że byłą wystarczająca na miesięczne utrzymanie skarżącego. Organy nie wykazały, że skarżący marnotrawił otrzymywane środki finansowe, a matka była zaniedbana. Pomimo tak skromnych środków skarżący i tak starał się, chociaż w minimalnym wymiarze spełniać obowiązek alimentacyjny.
Natomiast Wójt Gminy [...] mając wiedzę o zmianie sytuacji materialnej skarżącego mógł poinformować o tym fakcie właściwego miejscowo komornika, aby nie doprowadzać do zadłużenia skarżącego i ustalenia, czy możliwe jest w stosunku do skarżonego prowadzenie postępowania egzekucyjnego i w jakiej wysokości. Sytuacja materialne jest organowi znana, gdyż skarżący ponawia wnioski o umorzenia zadłużenia alimentacyjnego.
Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdza, że: "granica uwzględnienia słusznego interesu społecznego zostanie naznaczona poprzez kolizję z normą prawną, która chroni określoną wartość. Organ zobowiązany jest wyważenia ciężaru relacji pomiędzy interesem strony i interesem publicznym." Sąd podziela przywołany pogląd, ale zobowiązuje on jednocześnie organy do prawidłowego zastosowania instytucji uznania administracyjnego.
Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem jednostki (patrz wyrok NSA z 29.04.2020 r. sygn. akt I OSK 4390/18 dostępny na str. cbosa).
W rozpoznawanej sprawie granicę tej relacji wyznacza sprawa wykonywania opieki nad niepełnosprawną matką skarżącego. Przy założeniu, że skarżący zastosowałby się do zaleceń organów i podjął zatrudnienie, a w konsekwencji zaprzestał wykonywania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, to opiekę zobowiązane byłoby subsydiarnie wykonywać Państwo. Kwestia ta została pominięta przez organy obydwu instancji, a przecież są to fakty znane tym organ z urzędu, które winny wyznaczać pozytywną granicę uznania administracyjnego dla chociażby częściowego uwzględnienia wniosku skarżącego.
Skarżący od 2014 r. nie może podejmować żadnego zatrudnienia, gdyż utraciłby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i na tym polega ta wyjątkowość sytuacji skarżącego. Argumentacja zastosowana przez organy orzekające nie potwierdziła w sposób niebudzący wątpliwości, że organy nie musiały zastosować możliwości umorzenia z art. 30 ust. 2 u.p.a. Ponadto argumentacja ta pomija sytuację wnioskodawcy przy zastosowaniu uznania administracyjnego nie tylko od momentu sprawowania opieki nad matką, ale również na przyszłość, gdyż świadczenie to jest przyznane bezterminowo i uwarunkowane od stanu zdrowia matki.
Wywodzenie przez organy orzekające na podstawie sytuacji życiowej sprzed 2013 r. skutków dla aktualnych możliwości zarobkowania i odmowa umorzenia nawet w części zaległości alimentacyjnych jest nadużyciem instytucji uznania administracyjnego. Ocena ta dla zastosowania przepisu art. 30 ust. 2 u.p.a. utraciła swą aktualność i nie zasługuje na aprobatę Sądu. To świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W tej sytuacji doszło też do naruszenia przepisu art. 30 ust. 2 wobec wadliwie określonych granic uznania administracyjnego dla rozpatrzenia wniosku skarżącego poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego w wyniku dowolnego zastawania tej instytucji w niniejszej sprawie.
Podobnie też pogląd wyraził tut. Sąd w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1627/16, że Dla oceny przesłanek umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego (art. 30 ust. 2 ustawy z 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) istotna jest nie tylko okoliczność, czy dłużnik aktualnie może wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, ale i to, czy w przyszłości będzie mógł spłacać dług alimentacyjny (wyrok dostępny na str. cbosa).
Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit.c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje obydwu instancji.
Wskazania, co do sposobu ponownego procesowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.