Uzasadnienie
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium Odwoławczego przy Wojewódzkim Sejmiku Samorządowym z dnia [...].03.1994 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].01.1994 r., Nr [...] w sprawie odmowy przeniesienia zwłok ś.p. F. B. i M. B. w inne miejsce.
W skazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych /tekst jednolity Dz.U. z 1972 r., Nr 47, poz. 298/.
W motywach decyzji powyższy organ przytoczył, że Cmentarz /stary/ w P. został przejęty przez Gminę Miejską od Parafii Rzymsko-Katolickiej i od tej pory funkcjonuje jako cmentarz komunalny, administrowany przez ajenta S. S. Przedmiotowy grób jest grobem ziemnym i w związku z tym nie może być zakwalifikowany jako grób zabytkowy. W grobie tym są pochowani rodzice skarżącej K. P. tj. A. i A.B. A. B. zmarł 27.01.1956 r., zaś A. B. przed nim. Po upływie 20 lat od śmierci A. B. w grobie tym zostali pochowani F. B. /syn A. i brat skarżącej/, a potem jego żona M. B. M. B. po śmierci męża wykupiła podwójne miejsce umiejscowione na terenie tego grobu ziemnego. Skarżąca po upływie 20 lat od pochowania rodziców nie uiściła zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych stosownej opłaty za wykup grobu w Urzędzie Parafialnym, ani w Zakładzie Pogrzebowym, zatem miejsce i grób uznano za miejsce wolne.
Miejsce to przydzielono za stosowną opłatą M. B. W skardze wniesionej za pośrednictwem organu odwoławczego do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, następnie przekazanej do właściwości Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie, skarżąca K. P. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji przez stwierdzenie, że pochowanie F. B. nastąpiło niezgodnie z obowiązującymi przepisami przez zajęcie grobu stanowiącego własność skarżącej lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła, że po śmierci F. B., jego żona i dzieci pytali ją o zgodę na pochowanie zwłok wymienionego w grobie, gdzie pochowani są jej rodzice. Wynika to z akt Prokuratury Rejonowej w P. oznaczonej sygnaturą [...]. Fakt ten świadczy o tym, że uważali ją za właściciela tego grobu ziemnego. Wykupienie tego miejsca "było wykupieniem dla mnie, a ponieważ w tym czasie byłam względnie młodą osobą i tylko w przyszłości chciałam, aby mnie tam pochowano, dlatego też wyraziłam zgodę na pochówek Rodziców".
W związku z przekształceniem cmentarza religijnego na cmentarz komunalny, nie można odszukać dokumentacji, co jednakże nie może ją pozbawiać praw do przedmiotowego miejsca na cmentarzu. Nie wyraziła zgody na pochowanie w tym miejscu F. B. i wówczas jego dzieci wykupili przedmiotowe miejsce.
Ajent cmentarza bez jej zgody nie powinien pozwolić na pochowanie w tym miejscu F. B. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, ale wyłącznie z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu.
I. Na wstępie należy zasygnalizować, że z dniem 1.01.2004 r. zostały zniesione ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w ich miejsce utworzono wojewódzkie sądy administracyjne, które orzekają w pierwszej instancji. Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /art. 85 i 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., cytowanej niżej jako przepisy wprowadzające oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269/.
Skarga K. P. wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie w dniu 29.04.1994 r., po czym w listopadzie 1994 r. została przekazana do właściwości miejscowej Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie. Skarżąca K. P. zmarła w dniu 5.11.1994 r. i z powodu tego zdarzenia Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie postanowieniem z dnia 7.09.1995 r., sygn. akt SA/Rz 547/94 zawiesił postępowanie sądowe.
W odpowiedzi na pismo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8.06.2004 r., Sąd Rejonowy w P. doręczył w/w sądowi administracyjnemu odpis postanowienia z dnia 24.11.2004 r., sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po K. P. na podstawie dziedziczenia ustawowego nabył w całości syn spadkodawczyni J. P. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 15.09.2004 r., sygn. akt 1495/96 podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.
Pismem z dnia 15.09.2004 r. Sąd zwrócił się do następcy prawnego skarżącej o udzielenie Sądowi odpowiedzi czy popiera skargę wniesioną przez jego matkę w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania i zaznaczył, że brak odpowiedzi zostanie przyjęty, że następca prawny popiera skargę. J. P. odpowiedzi nie udzielił i tym samym Sąd przyjął, iż popiera skargę wniesioną przez jego matkę.
- II. Przy kontroli zaskarżonej decyzji wyłoniły się dwa zagadnienia prawne, a mianowicie:
1/ czy żądanie K. P. w przedmiocie przeniesienia zwłok M. i F. B. w inne miejsce było roszczeniem osobistym, czy też takiego charakteru nie miało, 2/ jeżeli takiego charakteru nie miało, to czy istniała podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej przeniesienia zwłok M. i F. B. w inne miejsce?
Z twierdzeń K. P. zawartych w jej pismach oraz treści protokołu z dnia 5.10.1992 r. sporządzonego w Urzędzie Miasta [...] wynika, iż wymieniona uważała się za właścicielkę grobu ziemnego umiejscowionego na cmentarzu /starym/ w P., w którym zostali pochowani w latach pięćdziesiątych jej rodzice A. i A. B. Za tym przemawia stwierdzenie powtórzone także w skardze, że żona i dzieci jej brata pytali ją czy wyrazi zgodę na pochowanie w przedmiotowym grobie F. B., na co nie wyraziła zgody i wówczas samowolnie i po kryjomu /w nocy/ rozkopali grób, a następnie pochowali w nim jej brata, a w późniejszym czasie jego żonę.
Z treści art. 7 ustawy z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych /jednolity tekst Dz.U. z 1972 r., Nr 47, poz. 298 zm. Dz.U.z 1975 r., Nr 17, poz. 94, Dz.U. z 1989 r., Nr 29, poz. 154, Dz.U. z 1990 r., Nr 34, poz. 198 i Dz.U. z 1991 r., Nr 64, poz. 271 - stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji/ wynika konkluzja, że miejsce na cmentarzu oddane przez zarząd cmentarza z przeznaczeniem na grób, nie jest oddawane osobie uprawnionej /art. 10 ust. 1/ na własność, lecz w posiadanie zależne. Żądanie /roszczenie/ K. P. miało charakter roszczenia posesoryjnego, czyli nie było związane sensu stricto z ochroną jej dóbr osobistych w rozumieniu art. 23 i 24 k.c. Uprawnienie do grobu ma różnorodny charakter, bo z jednej strony jest dobrem osobistym określonej osoby, a z drugiej strony wiąże się z posiadaniem tego grobu i jego ochroną.
Z reguły posiadanie jest dziedziczne, ale w tym przypadku ze względu na treść art. 7 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o cmentarzach jest to wątpliwe. Dziedziczenie posiadania grobu z uwagi na treść art. 7 ust. 3 w/w ustawy można ewentualnie odnosić do grobów murowanych, przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby. Co się tyczy grobów ziemnych, to zdaniem Sądu in merito ochrona posesoryjna istnieje tylko w okresie za który uiszczono lub sprolongowano określoną opłatę.
Sąd kontrolując przedmiotową sprawę administracyjną nie był właściwy do ustalania czy następcy prawnemu K. P. przysługiwało roszczenie poresoryjne lub inaczej czy w dacie otwarcia spadku po K. P. była sprolongowana opłata za korzystanie z przedmiotowego grobu ziemnego, bowiem jest to sprawa ściśle związana z roszczeniem cywilnoprawnym /por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 29.03.1977 r., sygn. akt III CZP 17/77, LEX Nr 7924/.
Mając to na uwadze Sąd przyjął, że skoro przedmiotowa sprawa administracyjna nie jest ściśle związana z prawami i obowiązkami osobistymi K. P. zatem uznał, iż nie było podstaw prawnych do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, nazwanej dalej skrótem p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 przepisów wprowadzających.
Decyzja o odmowie przeniesienia zwłok w inne miejsce jest decyzją materialnoprawną, zatem nasuwa się pytanie czy istniała podstawa prawna do wydania takiej decyzji?
Orzekające organy w podstawach prawnych decyzji powołany art. 7 ust. 1, 2 i 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z 1959 roku oraz § 15 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20.10.1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych /Dz.U. Nr 47, poz. 299/.
Powołane przepisy stanowią:
- I. art. 1 ust.
- 1. Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20, ust.
- 2. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione, ust.
- 5. Niezależnie od powyższych przepisów jest wzbronione użycie do ponownego pochowania grobów, mających wartość pamiątek historycznych /ze względu na swą dawność lub osoby, które są w nich pochowane, lub zdarzenia, z którymi mają związek/ albo wartość artystyczną.
- II. § 15 rozporządzenia z 1972 r. - Zarząd cmentarza powinien prowadzić księgę cmentarną według wzoru, ustalonego przez Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, zawierającą następujące dane osób, których zwłoki zostały pochowane....... itd.
Zdaniem Sądu przytoczone przepisy nie stanowią podstawy prawnej do wydania przez organ gminy decyzji w przedmiocie przeniesienia zwłok lub odmowy przeniesienia w inne miejsce. Z orzecznictwa Sądu Najwyższego /powołana już uchwała z dnia 29.03.1977 r., III CZP 17/77/ wynika, że treść art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ma znaczenie w sprawie o ochronę posiadania grobu, czyli w sprawie cywilnoprawnej.
Sąd nie dopatrzył się takiej podstawy także w pozostałych przepisach powołanej wyżej ustawy o cmentarzach. Takiej podstawy prawnej nie może stanowić art. 15 ustawy o cmentarzach, który dotyczy ekshumacji zwłok i szczątków oraz określa podmioty właściwe do wydania decyzji lub zarządzenia w tej kwestii. Organy gminy według powołanego przepisu nie były kompetentne do wydania zezwolenia /decyzji/ na ekshumację.
Kompetencja organów gminy w przedmiotowej sprawie, nie wynika również ze wskazanego rozporządzenia z 1972 r.
Paragraf 27 tego rozporządzenia jedynie określa sposób wydobycia i pochowania szczątków poprzednio pochowanych zwłok w przypadku ponownego użycia grobu, o czym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach.
Argumentem przesądzającym omawianą kwestię jest art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17.05.1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 34, poz. 198, zmiany: Dz.U. Nr 43, poz. 253 i Nr 87, poz. 506, Dz.U. z 1991 r. Nr 95, poz. 425, Nr 114, poz. 492 i Nr 107, poz. 464/ który stanowi, że do właściwości organów gminy z ustawy z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych przechodzą następujące zadania:
- - zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych /art. 1 ust. 1 i 2/,
- - decydowanie o zamknięciu cmentarza /art. 1 ust. 4/,
- - utrzymanie i zarządzenie cmentarzami komunalnymi /art. 2 ust. 1/,
- - wydawanie decyzji o przeznaczeniu terenu cmentarnego na inny cel po upływie 40 lat od ostatniego pochowania /art. 6 ust. 1/.
W konkluzji należy stwierdzić, iż w przepisach administracyjnych, nie było przepisu przyznającego organom gminy kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących przenoszenia zwłok w inne miejsce na tym samym cmentarzu.
Roszczenia dotyczące tej kwestii mają charakter cywilnoprawny, zatem należą do właściwości sądów powszechnych, o czym świadczy bogate na ten temat orzecznictwo Sądu Najwyższego.
Skoro w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie było przepisu prawnego, do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, a sprawa miała charakter cywilnoprawny, zatem Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 i art. 134 § 1 p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 97 § 1 przepisów wprowadzających stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta z dnia [..].01.1994 r.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł po myśli art. 200 p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 przepisów wprowadzających.
Sąd nie zastosował art. 152 p.s.a., bowiem zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania.