Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego., zwanego dalej SKO lub Kolegium z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi Ż., gmina [...], pow. [...], obejmujący obszar 454, 22 ha.
Postępowanie zostało wszczęte na wiosek właścicieli gruntów. W trakcie postępowania Starosta [...] odstąpił od obowiązku sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (postanowienie z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]), uznając, że ze względu na skale przedsięwzięcia i wielkość zajmowanego terenu oraz ich wzajemne proporcje ilość działek ulegnie zmniejszeniu, zostaną zaprojektowane drogi transportu rolnego, nie przewiduje się znaczących zmian przebiegu granic wewnątrzosiedlowych, nadto, przedsięwzięcie nie jest związane z innymi przedsięwzięciami w rejonie planowanej inwestycji, nie przewiduje się innych inwestycji, które mogłyby powodować kumulowanie negatywnych oddziaływań na środowisko. Na zebraniu ogólnym uczestników scalenia, które odbyło się w dniu [...] grudnia 2012 r. dokonano wyboru członków rady uczestników scalenia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Starosta powołał społeczną komisję do udziału w przeprowadzeniu szacunku gruntów, opracowaniu projektu scalenia, badania zastrzeżeń na szacunek i projekt scalenia.
Określenie zasad szacunku gruntów dokonano w uchwale uczestników scalenia z dnia 14 maja 2013 r. Zaznajomienie uczestników scalenia z wynikami szacunku porównawczego gruntów i ich części składowych miało miejsce na zebraniu w dniu 20 czerwca 2013 r. i kolejne w dniu 11 lipca 2013 r. Z załączonego do protokołu wykazu zastrzeżeń wynika, że nie zostały wniesione żadne uwagi. Uchwałą z dnia [...] lipca 2014 r. Społeczna Komisja Doradcza przyjęła szacunek porównawczy dokonany w dniach 21 czerwca 2013 – 01 lipca 2013 r.
W dniach 3-8 stycznia 2014 r. Komisja Doradcza dokonała rozpatrzenia zastrzeżeń na wstępny projekt scalenia gruntów (rozmieszczenia działek), po czym zawiadomiono uczestników scalenia o miejscu i terminie okazania projektu scalenia gruntów. Zastrzeżenia w dniu [...] stycznia 2013 r. złożyli M.K. i A.K. Zażądali przywrócenia działki na R. w obrębie starej działki nr 192/2, a w pozostałej części ustawkę przyjęli bez zastrzeżeń. Komisja zaproponowała im ekwiwalent za dz. nr 192/2 w starym stanie, wydzielić dz. 192/1 i 192/2, zlikwidować zaprojektowany ekwiwalent w kompleksie 7 działka nr 36 oraz brakującą wartość odjąć od nowo zaprojektowanej działki 21-6 z kompleksu 26 - na co w/w wyrazili zgodę. W dniach 28 maja 2014 r. – 30 maja 2014 r. odbyło się komisyjne rozpatrzenie zastrzeżeń na okazany projekt scalenia gruntów. M.K. i A.K. pomimo zawiadomienia nie stawili się do okazania i rejestru nowego stanu.
Pismem z dnia [...] Maja 2014 r. w/w wystosowali protest do Starosty [...] w sprawie postępowania scaleniowego we wsi Ż. uznając że komisja działała stronniczo i nie przyjmuje pism. W odpowiedzi komisja stwierdziła, że sprawa Państwa K. była rozpatrywana na rozpatrzeniu zastrzeżeń na ustawkę, co spisano w protokole z dnia [...] stycznia 2014 r., w którym dokonano zmiany ustawki, które zostały przez Państwo K. zaakceptowane i na okazane zmiany wyrazili zgodę. Wskazano również wówczas, że z protestu Państwa K. nie wynikają żadne zastrzeżenia wobec projektu w stosunku do działek. Protest jest nie zasadny i nie zawiera konkretnych treści co do scalenia gruntów i nie może go uznać za zastrzeżenia na projekt scalenia. Wskazano nadto, że za gospodarstwo o pow. 5.0369 ha i wartości po potraceniu 524,84 pkt. wydzielono ekwiwalent o pow. 4.9393 ha i wartości 526.31 pkt., odchyłka wynosi +1,45 pkt. Po rozpatrzeniu zgłoszonych zastrzeżeń do projektu, w dniu [...] lipca 2014 r. na ogólnym zebraniu uczestników scalenia została odczytana decyzja Starosty P. z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi Ż., której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M.K. i A.K.
W odwołaniu naprowadzili, że nie zgadzają się z decyzja Starosty, które to działki o nr 1055 - 0,4 ar, 1073 - 43 ar, łącznie 88 arów zostały zamienione na działki niższej klasy grunty podmokle, są trwałymi użytkami (łąka, pastwiska). Odwołująca się wskazała, że w tej sprawie kilkakrotnie rozmawiała z prowadzącym scalenie oraz pisała do Starosty. Końcowo, wskazała w uzasadnieniu odwołania, że grunty innych rolników i członków rady są lepsze i wniosła o uchylenie decyzji.
Kolegium po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a." w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 23, art. 27, art. 28, art. 29 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700), zwanej dalej "ustawą scaleniową" i art. 30 ust. 2 i 3, art. 35 ust. 1-3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), zwanej dalej "pgik oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1157), utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że scalanie gruntów w myśl art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej, ma celu tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny przy opracowywaniu projektu, którego organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma niewątpliwie charakter uznaniowy.
Organ I instancji przeprowadził postępowanie scaleniowe gruntów wsi Ż. z zachowaniem przewidzianej w ustawie o scalaniu wymianie gruntów procedury nie przekraczając granic przysługującego mu uznania w zakresie wyboru rozwiązań technicznych zapewniających realizację celów scalenia. Decyzja Starosty [...] z dnia lipca 2014 r. jako prawidłowa pod względem formalno-prawnym nie podlega uchyleniu, tym samym złożone odwołania nie mogą zostać uwzględnione. Analiza akt przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że Starosta [...] podjął właściwe czynności dowodowe poprzedzające wydanie decyzji. Uczestnicy scalenia byli prawidłowo informowani o wszystkich czynnościach na poszczególnych etapach procesu scaleniowego, zgodnie przepisami ustawy scaleniowej oraz art. 10 § 1 K.p.a. W zamian za grunty dotychczas posiadane, uczestnicy scalenia otrzymali grunty o zbliżonej wartości szacunkowej, to znaczy o podobnej powierzchni i strukturze użytków rolnych.
Opracowany przez uprawnionego geodetę, a następnie wyznaczony zastabilizowany na gruncie projekt scalenia gruntów wsi został okazany wszystkim zainteresowanym uczestnikom scalenia. Na ogólną liczbę 534 uczestników scalenia z projektem scalenia zapoznało się 34 osób. natomiast zastrzeżenia na okazany projekt scalenia złożyło 15 uczestników scalenia. W zakresie słusznych 8 zastrzeżeń organ dokonał niezbędnych zmian. Wszystkie zmiany wprowadzone do projektu scalenia zostały wyznaczone na gruncie i okazane zainteresowanym uczestnikom, po uprzednim indywidualnym zawiadomieniu ich o terminie okazania. Starosta [...] postanowił zatwierdzić projekt scalenia gruntów wsi Ż., z uwagi na spełnienie przesłanki określonej w art. 27 ust. 1 ustawy scaleniowej, stanowiącej, że projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń.
Odnosząc się do odwołania wniesionego przez M.K. i A.K. od decyzji Starosty [...] organ wyjaśnił, że należeli oni do osób wnioskujących o scalenie gruntów wsi Ż., uczestnicząc w zebraniach związanych ze scaleniem w dniu [...] września 2012 r., [...] grudnia 2012 r., w zebraniu w sprawie uchwalenia zasad szacunku porównawczego w dniu [...] maja 2013 r., w zebraniu dotyczącym zapoznania uczestników z wynikami szacunku porównawczego gruntów w dniu [...] czerwca 2013 r., w sprawie podjęcia uchwały na dokonany szacunek gruntów w dniu [...] lipca 2013 r. W dniu [...] stycznia 2014 r. podczas komisyjnego rozpatrzenia zastrzeżeń na okazany wstępny projekt scalenia gruntów M. i A.K. zaproponowano sposób rozpatrzenia ich zastrzeżeń, na który wyrazili oni zgodę, jednakże w dniach [...].05.2014-[...].05.2014 r. nie stawili się mimo wezwania na komisyjne rozpatrzenie zastrzeżeń na okazany projekt
Wyjaśnić należy, że w toku postępowania scaleniowego, które w swojej istocie jest procesem zwykle skomplikowanym, brak akceptacji w całości żądania uczestnika scalenia, może być dyktowane względami gospodarczymi i technicznymi. Nie zawsze istnieje możliwość uwzględnienia wszystkich życzeń uczestników scalenia, bowiem organ realizujący takie przedsięwzięcie musi również brać pod uwagę uzasadnione interesy i wnioski innych uczestników scalenia. W ocenie organu odwoławczego Starosta dołożył należytej staranności w rozpoznaniu składanych przez stronę strzeżeń, jednak podejmowane próby zmian projektu po myśli skarżącej, spotykały się za każdym razem ze sprzeciwem pozostałych stron.
Zatem zarzuty strony podniesione w odwołaniu skład orzekający Kolegium uznaje w całości za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W szczególności stronie umożliwiono wnoszenie zastrzeżeń oraz prawidłowo informowano o wszystkich czynnościach na poszczególnych etapach procesu scaleniowego, zgodnie z przepisami ustawy scaleniowej oraz art. 10 § 1 K.p.a.
Odnosząc się do zarzutów wynikających z wszystkich złożonych odwołań stwierdzić należy, iż nie mogą one wywrzeć zamierzonych skutków wobec idei i zasad scalania gruntów wsi Żuklin. Zgłoszone przez odwołujących się, zastrzeżenia w toku scalenia zostały przez organ I instancji przeanalizowane i rozpoznane.
Celem zasadniczym, scalenia gruntów jest poprawienie wartości użytkowej nieruchomości stosownie do ich przeznaczenia, poprzez zaprojektowanie funkcjonalnej sieci dróg gminnych do wszystkich gruntów siedliskowych i rolnych, nadanie racjonalnego kształtu działkom, w zgodzie z ich przeznaczeniem, także przewidywanym oraz określenie granic nieruchomości.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym scalenia gruntów należą do jednych z najtrudniejszych i najbardziej skomplikowanych spraw administracyjnych. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości, uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia oraz poprawić strukturę obszarową i funkcjonalność gospodarstw. Należy stwierdzić, że większość wprowadzonych do projektu scalenia gruntów zmian spełnia w znacznej części życzenia odwołujących się. Wprowadzając poprawki niezaaprobowane przez zainteresowanych, kierowano się względami gospodarczymi i technicznymi, mającymi wpływ na poprawę rozłogu gospodarstwa pod względem obszarowym i przestrzennym pozostałych uczestników scalenia. Wobec powyższego nie zaistniała konieczność eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła M. K. nie podając kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji. W skardze podniosła zarzuty pod adresem prowadzonego postępowania, w szczególności kwestionując jakość przyznanych jej w ramach scalenia działek. Podała, że czuje się pokrzywdzona, ponieważ przed scaleniem będące jej własnością działki stanowiły grunty orne, a w zamian otrzymała łąki przez które dodatkowo przebiegają drogi. Wyraziła dezaprobatę wobec działań geodety.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Właściwość organów rozpoznających sprawę scaleniową reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1157), która obowiązuje od 16 października 2013 r. Omawiana nowela w art. 2 ust. 1 ustawy w sprawach, w których postępowanie scaleniowe było wszczęte przed wejściem w życie ustawy wskazuje, że obowiązują przepisy dotychczasowe.
Przedmiot postępowania scaleniowego regulują przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. z 2013 r., Nr 178, poz. 1749).
Scalenie gruntów w myśl art. 1 ust. 1 ustawy ma na celu tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych i leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic do systemu urządzeń melioracji wodnych dróg oraz rzeźby terenu.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny.
Przy opracowaniu projektu scalenia organy administracyjne korzystają z pewnej swobody, jest ona niezbędna do wybrania warunków, przy równoczesnym uwzględnieniu – w miarę możliwości – interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia.
Rozstrzygniecie organów w przedmiocie scalenia ma charakter uznaniowy. Skutkuje to tym, iż jej kontrola polega na ocenie czy nie ma cech dowolności.
Oceniając przeprowadzone scalenie wsi Ż. uznać należy, iż przeprowadzone zostało z zachowaniem przepisów prawa, nie można również zarzucić organowi przekroczenia granic przysługującego mu uznania administracyjnego w zakresie wyboru rozwiązań technicznych zapewniających realizację celów scalenia.
Analiza akt przedmiotowej sprawy pozwala uznać, że Starosta [...] prowadził postępowanie scaleniowe z zachowaniem procedury.
Zdaniem organu prowadzącego postępowanie scaleniowe nie zawsze istnieje możliwość uwzględnienia wszystkich żądań uczestników scalenia, ponieważ musi brać pod uwagę interesy i wnioski innych uczestników procesu scaleniowego.
Skarżący byli wśród osób wnioskujących o scalenie gruntów wsi Ż. Uczestniczyli w zebraniach ustalających warunki scalenia. Skarżący przed scaleniem posiadali gospodarstwo rolne o powierzchni 5,0369 ha w 17 działkach o wartości 524,86 punktów. Obecnie gospodarstwo ma 15 działek o powierzchni 4,9393 ha i wartości 526,31 pkt. Z protestu skarżących wynikają przede wszystkim zastrzeżenia do przebiegu procesu scaleniowego i braku równości w jego ustaleniach.
W swoim proteście żądali przywrócenia działki na R. w obrębie działki nr 192/2. Komisja zaproponowała im rozwiązanie w zupełności przez nich zaakceptowane.
Organy przygotowując projekt scalenia gruntów wsi Ż. korzystały ze swobody dążąc do przyjęcia rozwiązań najlepszych w danych warunkach, nie przekraczając jednak granic przynależnej im swobody.
Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Z tych względów na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.