Uzasadnienie
Przedmiotem skargi MS jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (WINB) z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (PINB) z dnia [...] lutego 2016 r. [...] o nałożeniu na Wspólnotę Mieszkaniową [...] obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w mieszkaniach nr 1, 24 i 50 w budynku przy ul. [...] i jednocześnie umarzająca postępowanie organu I instancji
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Wspólnocie Mieszkaniowej [...], reprezentowanej przez zarządcę M sp. z o.o. z/s w [...], pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie i dociepleniu ścian zewnętrznych w budynku nr [...].
W dniu 23 lipca 2015 r. MS zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych związanych z remontem opisanego wyżej budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
Organ ten wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na remoncie i dociepleniu ścian zewnętrznych w budynku nr [...], zlokalizowanego na działkach nr 1493, 1495/1, 1495/2 w [...] i w jego toku postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 50 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy wskazanym wyżej obiekcie oraz nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej określającej jakość wykonanych robót budowlanych związanych ze zwiększeniem wysokości balustrad loggi.
Następnie, po dostarczeniu wymaganej dokumentacji przez zobowiązanego, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu od wewnątrz loggii dodatkowej konstrukcji stalowej w postaci balustrady o wysokości 110 cm przylegającej do istniejącej balustrady murowanej, zgodnie z ekspertyzą techniczną sporządzoną przez WJ, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 31 maja 2016 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku robót budowlanych przy remoncie i dociepleniu ścian zewnętrznych w budynku nr [...], objętych pozwoleniem na budowę z 2 lutego 2012 r. wprowadzono zmiany zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne. Obejmowały one m. in. wykonanie remontu loggii, polegające na zwiększeniu wysokości balustrad (do minimum 110 cm od posadzki) poprzez przyklejenie na istniejącym murku z cegły ceramicznej styropianu twardego EPS-100 o grubości do 10 cm. Zastrzeżenia organu wzbudziło spełnienie warunków określonych w § 298 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). W toku postępowania przedłożona została przez inwestora ekspertyza, która potwierdziła nieprawidłowości polegające na niewłaściwym powiązaniu istniejącej ścianki murowanej z warstwą styropianu – brak jakichkolwiek elementów złącznych zespalających styropian ze ścianą.
Organ powołał się na przedstawione przez autora ekspertyzy 2 sposoby usunięcia nieprawidłowości: pierwsza to zdemontowanie warstwy wierzchniej płytek ceramicznych i wykonanie kołkowania w rozstawie max. 0,20 m, z zastosowaniem kołków z wydłużoną strefą rozpierania, z przewierceniem elementu stalowego pierwotnej balustrady, druga natomiast - to wykonanie od strony wewnętrznej dodatkowej konstrukcji stalowej w postaci balustrady mocowanej do budynku przez układ wsporników, przenoszącej siły poziome na element murowany poniżej. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest nałożenie na inwestora obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W odniesieniu do pierwszej z metod wskazanej w ekspertyzie, tj. wykonania połączenia kołkowanego styropianu do ściany murowanej, PINB wskazał, że w ekspertyzie nie zawarto żadnych informacji na temat możliwości przenoszenia przez wskazane kołki obciążeń poziomych balustrad, czy też ich wytrzymałości na zginanie.
W związku z tym organ zobowiązał do wykonania alternatywnych zaleceń – tj. wykonania od strony wewnętrznej dodatkowej konstrukcji stalowej w postaci balustrady. Wskazał też, że roboty należy wykonać zgodnie z ekspertyzą techniczną określającą jakość wykonanych robót związanych z podwyższeniem murków loggii w budynku [...].
MS wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając organowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a.". W uzasadnieniu zwróciła uwagę, że decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na jej wniosek z dnia 23 lipca 2015 r. a określony sposób wykonania prac dotyczących lokali 1, 24 oraz 50 jest nieprawidłowy i niebezpieczny dla użytkowników lokali.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołująca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu rozstrzygnięcia organu I instancji.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 600/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił opisaną wyżej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Sąd wskazał, że organ I instancji nakazał dokonanie określonych robót budowlanych w konkretnie oznaczonych lokalach nr: 1, 24 i 50, a dokładnie w loggiach przynależnych do tych lokali, które według oświadczenia odwołującej, na czas remontu zostały włączone do części wspólnej. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że skarżąca będąc właścicielem lokalu nr 24 i przynależnej do niego loggi (co jest bezsporne w świetle wypisu z ewidencji gruntów), "wyzbyła" się własności do tej części lokalu mieszkalnego. Sąd wskazał, że jako właściciel lokalu, którego dotyczy decyzja organu I instancji, odwołująca ma nie tylko interes faktyczny do występowania obok reprezentującej interesy pozostałych właścicieli mieszkań wspólnoty mieszkaniowej, ale również własny interes prawny, w oparciu o przepisy prawa cywilnego i wynikającą z nich ochronę własności wyodrębnionego lokalu. W sytuacji bowiem, gdy nakazane roboty budowlane dotyczą konkretnie wskazanego mieszkania członka wspólnoty, któremu przysługuje prawo własności tego lokalu, istnienie po jego stronie interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji, nie budzi wątpliwości.
Niezależnie od powyższego Sąd zaznaczył, że skarżąca domaga się podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań zmierzających do usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia w sytuacji, gdy ochrony w tym zakresie nie zapewnia właściwy organ wspólnoty. Zatem w sytuacji, gdy interesy właściciela mieszkania i wspólnoty mogą być przeciwstawne, rzeczą organu jest rozpoznanie wniesionego odwołania.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, ze realizując wskazania zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie, w dniu 7 kwietnia 2017 r. przeprowadził oględziny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], w celu ustalenia aktualnego stanu obiektu. W wyniku oględzin ustalono, że w mieszkaniach nr 1, 24 i 50 wykonana została dodatkowa balustrada z elementów stalowych, przymocowana do istniejącej balustrady murowanej, zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z jego decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Zdaniem organu odwoławczego, fakt wykonania robót budowlanych zgodnie z zaskarżonym odwołaniem rozstrzygnięciem organu I instancji oraz zgodnie z ekspertyzą techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane oznacza, że w opisywanej sprawie brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania, a zatem postępowanie winno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję MS reprezentowana przez adwokata JB wniosła o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- I. art. 7 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcie na wadliwie ustalonym stanie faktycznym, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uznania, że brak jest podstaw prawnych do dalszego prowadzenia sprawy;
- II. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do nałożenia na inwestora obowiązków, które jedynie zwiększyły zakres zaistniałej niezgodności wykonanych robót budowlanych z prawem, wskutek prowadzenia ich na podstawie wadliwej i niejasnej ekspertyzy budowlanej.
Zdaniem skarżącej, błędem organu odwoławczego było skupienie się wyłącznie na kwestii potwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego na inwestora zaskarżoną odwołaniem decyzja organu I instancji i całkowite pominięcie tego, co należało do istoty sprawy administracyjnej, w której wniesiono odwołanie. Skarżąca podniosła, że istota sprawy sprowadzała się do skontrolowania, czy nałożone na inwestora obowiązki były odpowiednie, a więc czy ich wykonanie rzeczywiście gwarantowało usunięcie stanu niezgodności z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne są ustalenia stanu faktycznego, jakich dokonały organy nadzoru budowlanego – a mianowicie fakt wykonania przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] remontu loggii w mieszkaniach bloku przy ul. [...], polegającego na zwiększeniu wysokości balustrad (do minimum 110 cm od posadzki) poprzez przyklejenie na istniejącym murku z cegły ceramicznej styropianu twardego EPS-100. Roboty te nie były uwzględnione w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę, co skutkowało zastosowaniem trybu naprawczego z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane i najpierw – wydaniem postanowienia m. in. nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej określającej jakość wykonanych robót.
W mieszkaniach o nr 1, 24 i 50 użyto warstwy styropianu o grubości powyżej 10 cm, dlatego też w ocenie autora ekspertyzy w tych lokalach niezbędne było wzmocnienie balustrady. Zdaniem organu I instancji wykonane podniesienie balustrad przy loggiach zostało wykonane niezgodnie z przepisami, co skutkowało zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który to przepis przewiduje nałożenie obowiązku wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Przedmiotem kontrowersji jest wybór i określenie w decyzji pierwszoinstancyjnej opartej na powołanym wyżej art. 51 ust. 1 pkt 2 metody wykonania prac naprawczych. Skarżąca zarzuca, że ekspertyza jest wadliwa i niejasna, a niezależnie od tego organ zmodyfikował sposób wykonania wskazanych w niej czynności. Biegły zawarł bowiem w ekspertyzie rozwiązanie alternatywne – "zaprojektowanie od strony wewnętrznej dodatkowej konstrukcji stalowej w postaci balustrady wkomponowanej w ścianę styropianową, mocowaną do budynku poprzez układ wsporników", podczas gdy w decyzji pierwszoinstancyjnej organ nakazał wykonanie "od wewnątrz logii dodatkowej konstrukcji stalowej w postaci balustrady o wysokości 110 cm, przylegającej do istniejącej balustrady murowanej".
W ocenie skarżącej użycie wyrażenia "wkomponować" sugeruje włączenie, wcielenie w pewną całość, podczas gdy "przyleganie" – to przywieranie, graniczenie, stykanie się z sobą. Podkreśla również, że rzeczą organów na tym etapie postępowania była ocena przedstawionej ekspertyzy i wybór środka, który umożliwi doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, tymczasem organ II instancji skoncentrował się na kwestii wykonania prac i umorzył postępowanie.
Należy podkreślić, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania I instancji. Co prawda przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania I instancji, jednak w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się zatem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony).
Wynikać ona może z przyczyn przedmiotowych - np. nastąpiła zmiana stanu prawnego i przestały obowiązywać przepisy będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej, lub podmiotowych - przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy.
W objętym kontrolą Sądu postępowaniu z żadną z takich sytuacji nie mamy do czynienia. Sam fakt wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lutego 2016 r. czyli wykonanie nałożonego przez ten organ obowiązku, nie czyni postępowania z art. 51 bezprzedmiotowym. Przyjęcie stanowiska takiego jak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji prowadziłoby w istocie do braku możliwości skontrolowania prawidłowości postępowania organu I instancji, którego istotą są działania naprawcze, zmierzające do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
Rację ma strona skarżąca wywodząc, że powinnością organu w postępowaniu odwoławczym było rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, czyli w pierwszej kolejności ocena przedstawionej ekspertyzy, następnie ustalenie jakie obowiązki powinny zostać nałożone na inwestora w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wreszcie weryfikacja tych ustaleń z treścią decyzji pierwszoinstancyjnej i rozpatrzenie zarzutów odwołania.
Organ odwoławczy powinien też mieć na uwadze, że przy nakładaniu obowiązku wykonania określonych robót budowlanych związanych z balustradą przy loggii należy uwzględnić treść przepisu § 298 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), który w ust. 1 stanowi, że balustrady przy schodach, pochylniach, portfenetrach, balkonach i loggiach nie powinny mieć ostro zakończonych elementów, a ich konstrukcja powinna zapewniać przeniesienie sił poziomych, określonych w Polskiej Normie dotyczącej podstawowych obciążeń technologicznych i montażowych. Wysokość i wypełnienie płaszczyzn pionowych powinny zapewniać skuteczną ochronę przed wypadnięciem osób. Szklane elementy balustrad powinny być wykonane ze szkła o podwyższonej wytrzymałości na uderzenia, tłukącego się na drobne, nieostre odłamki.
Wysokość balustrad określona została w § 298 ust. 2 rozporządzenia i wynosi odpowiednio w budynkach wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego 1,1 m mierzona do wierzchu poręczy.
Oczywistym jest natomiast, że w postępowaniu odwoławczym dotyczącym nałożenia obowiązku wykonania określonych robót nie może być oceniana prawidłowość już wykonanych robót, bo dotyczy to kolejnego etapu postępowania.
Z tego powodu Sąd nie mógł uwzględnić tych zarzutów skargi, które odnosiły się bezpośrednio do już wykonanych prac i wskazywały na ich wadliwość.
Tym niemniej kwestia ta, zwłaszcza podnoszone w skardze uwagi dotyczące ostro zakończonych elementów balustrady i związanego z tym niebezpieczeństwa, wymaga szczególnej refleksji organu odwoławczego przy weryfikacji nałożonego obowiązku przez organ I instancji.
Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
O kosztach, obejmujących również koszty zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.