Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J.M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium" z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Firmy Handlowej "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], dalej "Spółka" z dnia [...] maja 2012 r. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch elektrowni wiatrowych o mocy 2x2,3 MW o wysokości masztów H=115 m na działkach nr 1147/8 i nr 1311 położonych w miejscowości M. gm. [....].
W ocenie Wójta Gminy [...] przedłożony przez wnioskodawcę raport jest wadliwy, m. in. dlatego, że nie spełnia wymogu określonego w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej "ustawa środowiskowa") nakładającego na wnioskodawcę wskazanie w raporcie racjonalnego wariantu alternatywnego dla wariantu wskazanego przez wnioskodawcę. Ponadto przedłożony raport nie jest spójny i zawiera szereg nieścisłości, nie rozstrzyga i nie wyjaśnia najważniejszych kwestii dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zarówno w zakresie hałasu, pomiarów opisanych w języku angielskim oraz innych elementów.
Z kolei postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, dalej "RDOŚ" z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] uzgadniające pozytywnie warunki przedmiotowego przedsięwzięcia mimo braku pełnego materiału dowodowego i pomimo wadliwości raportu nie może skutkować podjęciem pozytywnej decyzji. Uwzględnieniu wniosku stoi na przeszkodzie także lokalizacja przedsięwzięcia w mniejszej odległości niż zalecana oraz liczne protesty stron postępowania w tym także mieszkańców gminy. Realizacja przedsięwzięcia powodowałaby uciążliwości przekraczające granice nieruchomości, którymi dysponuje wnioskodawca.
W odwołaniu od powołanej wyżej decyzji złożyła Spółka reprezentowana przez fachowego pełnomocnika zarzuciła decyzji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności polegającą na wybiórczej i niewłaściwej ocenie zabranego materiału dowodowego w szczególności z pominięciem postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska pozytywnie uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia oraz opinii sanitarnej [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, a także pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie oraz wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o pozaprawne okoliczności, takie jak protesty mieszkańców, które w aktualnym stanie prawnym nie mogą być podstawą odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.
Kolegium opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "K.p.a.") w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 68 ust. 1 i 2, art. 70 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 73, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 82, art. 85 i art. 86 ustawy środowiskowej oraz § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) uchyliło w całości decyzję organu I Instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w ustawie środowiskowej określono zamknięty katalog przesłanek, które uzasadniają wydanie decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia, którymi są: niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2), odmowa uzgodnienia warunków realizacji bądź wydanie negatywnej opinii, przez organy wskazane w art. 77 ust. 1 ww. ustawy, brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany w sytuacji, gdy zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie wynika z oceny oddziaływania na środowisko (art. 81 ust. 1 ustawy), treść oceny oddziaływania na środowisko wskazującej na to, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie zachodzą przesłanki z art. 34 ustawy o ochronie przyrody, które wskazują na konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym (art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej), treść oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazującej na to, że może ono spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
W ocenie organu odwoławczego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu organ I instancji nie powołał żadnego z przepisów określających przesłanki odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto organ ten odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, mimo wiążącego charakteru postanowienia RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] uzgadniającego pozytywnie warunki przedmiotowego przedsięwzięcia, które nie podlegało weryfikacji Wójta Gminy [...], nawet gdyby było wadliwe. Również wadliwość złożonego przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisku ani sprzeciw stron lub członków społeczeństwa biorącego udział w postępowaniu wobec realizacji inwestycji, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie mogą być podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu I instancji organ odwoławczy wyjaśnił, że regulacja art. 5 ustawy z dnia 7 października 1998 r. o języku polskim (j.t. Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 ze zm.) nie wyklucza posłużenia się w postępowaniu administracyjnym dokumentem sporządzonym w języku obcym pod warunkiem nadania mu mocy dowodowej poprzez dokonanie jego tłumaczenia na język polski. Organ wyjaśnił także, że wbrew zarzutom odwołania osoba, która podpisała decyzję była do tego umocowania
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną wyżej decyzję J.M. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych, zarzucił jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego sprzeczną z zasadą swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że dotychczas przeprowadzone postępowanie jest dotknięte wadami zaś wydana decyzja nie odpowiada prawu, podczas gdy Wójt Gminy [...] na podstawie zgromadzonych dowodów oraz uzyskanych uzgodnień i konsultacji społecznych słusznie przyjął, że istnieje realne zagrożenie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko co skutkowało wydaniem negatywnej decyzji w niniejszej sprawie.
W ocenie skarżącego skoro Wójt przeprowadzając postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy środowiskowej dokonał w szczególności weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uznając iż nie spełnia on ustawowych wymogów, zaś wnioskodawca w tym zakresie nie zadośćuczynił wezwaniu o uzupełnienie żądanych danych i informacji, to uznać należy, że nie mógł on wydać pozytywnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddziaływania na środowisko. Zwrócił także uwagę na to, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku, gdy przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko, wymaga zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zaś w przedmiotowej sprawie uczestnicy konsultacji społecznych nie wyrazili zgody na budowę elektrowni wiatrowej, zarzucając zbyt bliskie położenie elektrowni w stosunku do zabudowy mieszkalnej.
Zasadnie zatem uznał organ I instancji, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zabezpiecza środowisko oraz mieszkańców żyjących w najbliższym sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia przed ewentualnym negatywnym wpływem ze strony elektrowni wiatrowej.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznając skargi badają zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa. Nie są przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, orzekając w granicach sprawy.
Sąd może uwzględnić skargę w sytuacji, o której mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz..U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
Kontrolowana decyzja to tzw. decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych dla budowy elektrowni wiatrowej. Planowane przedsięwzięcie "to przedsięwzięcie" mogące znacząco potencjalnie negatywnie oddziaływać na środowisko, dla którego może być ustalony obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska po wezwaniu przedsiębiorcy o uzupełnienie raportu i jego uzupełnieniu, wydał 1 kwietnia 2014 r. postanowienie, w którym uzgodnił warunki przedmiotowego przedsięwzięcia szczegółowo je uzasadniając. Podkreślił, iż wariant alternatywny planowanego przedsięwzięcia inwestor odrzucił ze względu na możliwe zwiększone zagrożenie dla ptaków oraz wyższe koszty inwestycji.
Wójt Gminy wezwał przedsiębiorcę do uzupełnienia raportu, a następnie wobec braku uzupełnienia wydał decyzję odmowną.
Zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a..
Decyzja kasacyjna ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą jest rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, poprzez wydanie decyzji merytorycznej lub merytoryczno-reformacyjnej.
Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. przyjmuje jako przesłankę to, iż "wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a..
Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest możliwy tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nie jest zatem, dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu. "Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać do ponownego rozpoznania" (wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r. II SA 400/81).
Analizując zasadność wydania decyzji kasacyjnej w przedmiotowej sprawie należy uwzględnić treść przepisu art. 136 K.p.a., który daje organowi odwoławczemu możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego. Taka linia interpretacji tego przepisu – pomimo zmiany jego treści – jest przyjmowana również w aktualnym orzecznictwie. Tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r. II OSK 633/05 "Ponieważ przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca. Decyzja taka nie może być wydana w innych sytuacjach niż wskazana w art. 138 § 2 z uwzględnieniem art. 136 K.p.a. i żadne inne wady decyzji nie dają podstaw do takiego rozstrzygnięcia".
Decyzja organu odwoławczego z dnia 10 listopada 2015 r. na 11 stronach uzasadnienia zawiera wyłącznie streszczenie przebiegu sprawy, przytoczenie przepisów, treści odwołania, przytoczenie fragmentów uzasadnienia organu I instancji. Wskazuje również, że w raporcie znajdują się dokumenty, które nie zostały przetłumaczone.
Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie jest możliwym wywieść, iż są braki o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a tylko wówczas zasadnym jest rozstrzygnięcie kasacyjne. Już taki brak uzasadnia uchylenie decyzji kasacyjnej, zwłaszcza iż jest ona wydana po raz kolejny w podobnych okolicznościach. Wydawanie decyzji kasacyjnej bez wskazania jej podstaw jest naruszeniem również zasady ogólnej pogłębiania zaufania do organów państwa. Wskazywać może na uchylanie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia. W decyzji organu odwoławczego brak odniesienia się do zarzutów odwołania. Zarzutem najdalej idącym jest brak właściwego podpisu osoby uprawnionej do jej wydania pod decyzją organu I instancji. Z art. 268a K.p.a. wynika, że "organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracownika kierowanej jednostki do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie", rozważenia wymaga czy "zarządzenie o przekazaniu uprawnienia do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej wyczerpuje treść cyt. przepisu.
Po za tym organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania obowiązany jest wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nałożenie na organ odwoławczy obowiązku wskazania, jakie okoliczności organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę powinien wziąć pod uwagę jest istotnym ograniczeniem dopuszczalności wydania tego rodzaju decyzji. Wymaga to od organu odwoławczego wyprowadzenia wadliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego, a zwłaszcza przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego w zakresie odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i w konsekwencji wskazania okoliczności faktycznych wymagających ustalenia.
W decyzji poddanej kontroli nie ma żadnych wskazań, co winien uzupełnić organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie.
Z tych względów Sąd uznał, że brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję organu odwoławczego.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.