Uzasadnienie
W dniu 25 marca 2015 r. Rada Gminy [.] podjęła uchwałę nr [.] w sprawie włączenia z dniem 1 lipca 2015 r. Gminnego Przedszkola Publicznego w [.] do Zespołu Szkół w [.]. Postanowiono też, że mienie będące w użytkowaniu Przedszkola stanie się mieniem Zespołu, który przejmie również należności i zobowiązania Przedszkola oraz jego pracowników. Nadano nowe brzmienie aktowi założycielskiemu Zespołowi Szkół, stanowiący załącznik do uchwały. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 5c ust. 1, art. 58 ust. 1, 2 i 6, art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).
Po przekazaniu uchwały Wojewodzie [.] organ nadzoru poinformował Radę o wszczęciu postępowania nadzorczego, po czym w dniu [.] maja 2015 r. rozstrzygnięciem nadzorczym nr [.] stwierdził nieważność ww. uchwały uznając, że podjęto ją z pominięciem procedury określonej w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przekształcenie przedszkola w ocenie organu nadzoru wymagało przeprowadzenia procedury informacyjnej (konsultacyjnej) uregulowanej w powołanym przepisie. Stwierdzone naruszenie miało charakter istotnego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Rada Gminy [.], reprezentowana przez Wójta tej Gminy, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzuciła naruszenie przez Wojewodę [.]:
- 1) art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że włącznie przedszkola do zespołu szkół wymaga przeprowadzenia procedury określonej w art. 59 tej ustawy,
- 2) art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty poprzez błędne przyjęcie, że włącznie przedszkola do zespołu szkół stanowi przekształcenie placówki, do której należy stosować odpowiednio przepisy art. 58 i 59 tej ustawy,
- 3) art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa.
W ocenie strony skarżącej włączenie przedszkola do zespołu szkół nie stanowi o jego likwidacji, a jedynie jest formą zmiany organizacyjnej podejmowanej w celu ułatwienia administrowania zespołem. Przedszkole mieści się w tym samym budynku co zespół, włączenie nie powoduje zmian w kadrze nauczycielskiej, a dyrektorowi zespołu pozwoli lepiej zarządzać tak pracownikami jak i samym obiektem. Nie powoduje natomiast żadnych zmian dla dzieci i ich dostępu do przedszkola, ani dla pracowników.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej.
Sąd stwierdził, że zostały spełnione przesłanki formalne do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [.].
Spór w niniejszej sprawie dotyczy udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku włączenia do istniejącego zespołu szkół gminnego przedszkola publicznego musi być poprzedzone procedurą informacyjną określoną w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.
Stosownie do art. 62 ust. 5 o systemie oświaty organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkól lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i art. 59 nie stosuje się.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, szkoła publiczna może zostać zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu oraz dodatkowo po uzyskaniu opinii kuratora oświaty. Organ prowadzący jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. W ust. 2 art. 59 ww. cyt. ustawy określono, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkołą lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenie na jej założenie.
Przepisy ust. 1 - 5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki (art. 59 ust.6). Wspomnieć należy również o art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, że ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole należy przez to rozumieć także przedszkole.
Przywołane przepisy nie zawierają wyłączenia w zakresie stosowania art. 58 i art. 59 ustawy o systemie oświaty w zakresie włączenia przedszkola czy szkoły do istniejącego zespołu szkół. W świetle przywołanych przepisów przyjąć należy, że włączenie przedszkola do zespołu szkół jest formą przekształcenia przedszkola.
Ustawa o systemie oświaty nie zawiera legalnej definicji pojęcia "przekształcenia szkoły lub placówki". Skoro brak jest legalnej definicji przekształcenia, to poza przypadkami wyłączenia szkół/przedszkoli lub placówek z zespołu szkół oraz rozwiązania zespołu szkół wszystkie inne działania związane z ingerencją w warunki utworzenia i organizacji szkoły/przedszkola lub placówki wymagają zachowania warunków określonych w art. 58 i art. 59 ustawy o systemie oświaty.
Zgodzić się wypada ze stanowiskiem Wojewody [.] wyrażonym w rozstrzygnięciu nadzorczym, że przekształcenie szkoły/przedszkola lub placówki będzie wymagało zachowania procedury informowania, o której mowa w art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty. W tym miejscu Sąd orzekający odwołuje się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 3045/13 (dostępne na str. http://orzeczenia.nsa/gov.pl), które skład orzekający w pełni akceptuje z przyczyn wyżej wskazanych. W uzasadnieniu wyroku NSA zwrócił uwagę na zmiany organizacyjne szkoły, które mogą realizować się w różnych konfiguracjach i wymagają przeprowadzenia postępowania informacyjnego, a także dał wykładnię pojęcia "odpowiedniego stosowania przepisów prawnych".
Stosowanie prawa jest wartością obiektywną, nierozerwalnie związaną z przymiotem legalności. To właśnie legalność jest mianownikiem dla oceny działań podejmowanych przez organ założycielki w stosunku do przedszkola. Dotychczasowa praktyka, na którą powołuje sie skarżąca Gmina, która nie była zgodna z obowiązującymi przepisami nie może być akceptowana i nadal stosowana.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie się przyjmuje, że czynność zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno techniczną, która choć ma charakter faktyczny, to jednak pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej (patrz: wyrok NSA z 6.03.2013, sygn. akt I OSK 3067/12, wyrok NSA z 1.04.2015 r. sygn. akt I OSK 2826/14, wyrok WSA w Rzeszowie z 30.10.2013 r. sygn. akt II SA/Rz 805/13 dostępne na str. http://orzeczenia.nsa/gov.pl),
Niezachowanie procedury informowania rodziców jest istotnym naruszeniem prawa, które dutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [.].
Wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.