Uzasadnienie
Sygn. II SA/Rz 779/19
Uzasadnienie
J.J. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w treści której wskazał, że zaskarża czynność Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] (dalej: "ZUS") z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie żądania od Starostwa Powiatowego w [...] udzielenia informacji, jak i poprzedzającą ją czynność z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie żądania od Starostwa Powiatowego w [...] udzielenia informacji w sprawie prowadzonej przez ZUS pod znakiem [...]. W sprawie tej na wniosek pracodawcy zostało wszczęte postępowanie dotyczące weryfikacji uprawnień skarżącego do zasiłku chorobowego za okres od 3 lutego do 4 marca 2019 r. na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 645).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych, poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej jest precyzyjnie wskazany przepisem art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: " P.p.s.a.")
Stosownie do treści tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.).
Z treści skargi i analizy akt sprawy wynika, że jej przedmiotem jest czynność ZUS w ramach procedury kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnienia lekarskiego od pracy w postaci pisemnego żądania udzielenia informacji na temat wykonywania pracy zarobkowej skarżącego w okresie orzeczonej niezdolności do pracy. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone działanie nie mieści się w żadnej kategorii czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Powoływany art. 3 § 2 P.p.s.a. ustanawia zasadę, zgodnie z którą dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na takie prawne formy działania organów administracji publicznej, o których mowa w punktach 1-7 tego przepisu oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 P.p.s.a. Oznacza to, że skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna.
Bezsporne jest także to, że postępowanie w kwestii prawa do zasiłku chorobowego toczy się w przedmiocie świadczenia z ubezpieczenia społecznego, tj. na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm., dalej: "u.s.u.s."); ubezpieczenia społeczne obejmują bowiem ubezpieczenia w razie choroby i macierzyństwa. W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie występuje co do zasady kognicja sądu administracyjnego (zob.: uchwała NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13 oraz uchwała SN z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10, OSNP 2011/17-18/233). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2017 poz. 1257 ze zm.) sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych zostały zaliczone formalnie do spraw, przy których rozpoznawaniu stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Właściwość sądu powszechnego, a nie sądu administracyjnego, do rozpoznawania środków odwoławczych od decyzji ZUS w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych potwierdzają również regulacje u.s.u.s., zgodnie z którymi: ustalenie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych następuje w drodze decyzji wydawanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 83 ust. 1 pkt 4), od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2), odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 83 ust. 3).
Odmienne regulacje dotyczą spraw o przyznanie świadczenia z ubezpieczenia społecznego w drodze wyjątku oraz spraw o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie, w których właściwość sądu administracyjnego wynika z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Do tych kategorii sprawa niniejsza się jednak nie zalicza.
Wbrew stanowisku skarżącego żądania ZUS zawarte w pismach z dnia [...] marca i [...] kwietnia 2019 r. nie mogą zostać uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Analiza tego przepisu wskazuje, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.
O akcie lub czynności w rozumieniu tego przepisu, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.
Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotu niniejszej sprawy uznać należy, iż żądanie ZUS odnośnie do udzielenia informacji przez Starostwo Powiatowe co do wykonywania przez skarżącego czynności wynikających z umowy zlecenia we wskazanym w piśmie (pismach) okresie, nie stanowi czynności o charakterze publicznoprawnym, a więc podlegającej kognicji sądu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.; bowiem te muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Brak jest w pismach końcowych wskazań i wniosków, z których wynikałyby dla strony skarżącej bezpośrednie i konkretne obowiązki. Z tego też powodu zaskarżony akt nie spełnia wymogów określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i jako taki, nie podlega rozpoznaniu przez Sąd.
Dodać należy, że przedmiotem postępowania w trybie procedury kontrolnej (a taka była stosowana w sprawie) jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Dotyczy to także postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. W związku z tym zaskarżone "czynności" nie są czynnościami podjętymi w postępowaniu administracyjnym. Ustalenia kontroli wskazujące na nieprawidłowości w wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego przez skarżącego mogą być wykorzystane w innych postępowaniach prowadzonych przez ZUS.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.