Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił Z. J. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności, opłaty za energię elektryczną, wodę, gaz, opał i leczenie z uwagi na rażącą dysproporcję pomiędzy udokumentowanym dochodem a sytuacją majątkową rodziny.
Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej zwane jako "SKO) decyzję Wójta utrzymało w mocy.
W podstawie prawnej Kolegium powołało przepisy art. 138 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 2 ust.1, art. 12 i art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. 2009, nr 175, poz. 1362, z późn.zm.). W uzasadnieniu przywołano ustalenia organu I instancji i wskazano, że na skutek wniosku z dnia 6 września 2010 r. pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy. Ustalono, ze rodzina skarżącego składa się z 5 osób, w tym trójki dzieci w wieku od 10 do 16 lat oraz konkubiny Z. J. Sytuacja majątkowa rodziny uległa poprawie, konkubina prowadzi działalność gospodarczą od maja 2010 r. w postaci sklepu spożywczego, gier losowych, działalności fotograficznej, gazet i artykułów piśmiennych.
Skarżący dokonał zmiany samochodu oraz sprzedał część pola. Na dochody rodziny składają się renta skarżącego, alimenty i dochód z gospodarstwa rolnego. Łącznie jest to kwota 1284,23 zł miesięcznie, a w przeliczeniu na osobą 256,84zł miesięcznie.
Przywołując treść przepisów art. 2 ust. 1 i art. 4, art. 12 ustawy o pomocy społecznej Kolegium odniosło się do wymogu współdziałania wnioskodawcy z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz stanu majątkowego rodziny podkreślając fakt rozpoczęcia przez konkubinę skarżącego działalności gospodarczej oraz zmiany przez Z. J. samochodu. To ostatnie wymagało posiadania środków gotówkowych, ponieważ poprzedni samochód miał wartość złomu wynoszącą 300zł. Ponadto rodzina uzyskała dochód ze sprzedaży części gospodarstwa rolnego. Okoliczności te w ocenie organu świadczą o poprawie sytuacji majątkowej rodziny, która systematycznie korzysta z pomocy społecznej od kilkunastu lat. Kolegium podkreśliło również uznaniowy charakter wnioskowanej pomocy, a pomoc społeczna powinna wkraczać tam, gdzie dana osoba czy rodzina nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący. Zarzucił, że nie jest prawdą, aby prowadzona była działalność gospodarcza. Był to zwykły kiosk ruchu, który upadł. Niezbędne było dokładnie do tej działalności. Uznanie dysproporcji między sytuacją majątkową rodziny a ujawnionymi dochodami uznał za atak na swoją rodzinę. Wskazał, że od dłuższego czasu nie może doprosić się zasiłku w formie dożywiania, chociaż spełnia wszystkie warunki. W okresie zimy został pozbawiony bez opału, zmuszony został do zaciągnięcia pożyczek, wyprzedaży ziemi i osprzętu rolniczego. Jest osobą niepełnosprawną i potrzebuje samochodu do poruszania się.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Przytoczona argumentacja stanowi powtórzenie uzasadnienia skarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Kontrola sądowoadministracyjna nad działalności organów administracji publicznej sprawowana jest, na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002r., nr 153n poz.1269, ze zm.) oraz art. art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a.") pod względem zgodności z prawem. Sąd stosuje środki określone w ustawie i orzeka w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.3 §1 i 134 §1 p.p.s.a.). Ocena działalności organów administracji publicznej polega na zbadaniu, czy organy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a.
Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że decyzja SKO oraz decyzja Wójta Gminy [...] naruszają prawo w zakresie uniemożliwiającym pozostanie ich w obrocie prawnym. Organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśniły dokładnie i w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły art. 7 i art. 77 §1 k.p.a.
Brak jest w aktach administracyjnych dowodu wskazującego na poprawę stanu majątkowego skarżącego przejawiającą się dysproporcją między udokumentowaną wysokością dochodu a stwierdzoną sytuacją majątkową. Ta okoliczność natomiast stanowiła podstawę odmowy przyznania świadczenia. Kolegium ustaliło wysokość miesięcznego dochodu wynoszącego około 1400 zł, natomiast Wójt wskazał na kwotę przeszło 100zł niższą. Brak w uzasadnieniu wyjaśnienia tej rozbieżności. Wskazano też na fakt sprzedaży przez skarżącego dotychczasowego samochodu oraz zakupienia innego w to miejsce. Wartość sprzedanego pojazdu przyjęto z oświadczenia skarżącego na kwotę 300zł, jednak nie ustalono wartości zakupionego samochodu. Zakup taki nie świadczy automatycznie o tym, że wartość nabytego pojazdu odbiega od wartości pojazdu zbytego, a już z pewnością nie pozwala na postawienie tezy, że zakup taki jest rzeczą kosztowną bez wyjaśnienia tej okoliczności.
Ustalenie takie może przemawiać za brakiem podstawy do przyjęcia poprawy sytuacji majątkowej skarżącego. Okoliczność tę można ustalić m.in. za pomocą dokumentu umowy kupna sprzedaży, faktury VAT, deklaracji podatku od czynności prawnych. Nie wykluczone są oględziny dla ustalenia stanu nabytego pojazdu i określenia przypuszczalnej ceny pojazdu. Za wystarczającą okazać się może aktualizacja rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz żądanie złożenia oświadczenia (konkretnego) o dochodach i stanie majątkowym, na co pozwala art. 107 ust. 1, 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej.
Sąd wskazuje, że poza wywiadem rodzinnym nie jest wykluczone prowadzenie postępowania dowodowego określonego przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Inicjatywa dowodowa przysługuje organowi.
Nie ustalono, jaki obszar gruntu objęto sprzedażą, gdzie jest on położony, jakie posiada walory (grunt rolny, dla celów budowlanych, miejsce lokalizacji, atrakcyjność inwestycyjna) i jaki dochód przyniosło to skarżącemu. Może się bowiem okazać, że wartość zbytej nieruchomości była niewielka i została spożytkowana na zaspokojenie bieżących podstawowych potrzeb rodziny. Ustalenia takie może być również przeciwne i wskazywać, że transakcja przyniosła obiektywnie znaczne dochody, które ulokowano w formie oszczędności. Tę okoliczność faktyczną można ustalić również za pomocą dokumentów. W szczególności wiarygodnym dowodem będzie wypis aktu notarialnego (chociażby okazanego organowi do wglądu celem sporządzenia urzędowego poświadczenia kopii do akt administracyjnych). Przedmiotem obrotu była bowiem nieruchomość gruntowa, a więc ważność zawartej umowy zależy od zachowania formy umowy prawem nakazanej.
Przepis art. 158 Kodeksu Cywilnego dla umowy zobowiązującej wymaga zachowania formy aktu notarialnego, natomiast przepis art. 73 §2 K.C. przewiduje sankcję nieważności w przypadku dokonania czynności bez tej formy.
Organy nie podjęły też próby wyjaśnienia kwestii majątkowych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą oraz zarzutem jej upadku. Rację ma skarżący wskazujący, że działalność taka może nie być rentowna i trzeba do niej doinwestować z prywatnych środków. Skoro jednak ma to miejsce powinno zostać ustalone w jakich kwotach i z jakich źródeł to następuje oraz skąd pozyskano środki na rozpoczęcie działalności i na dofinansowanie, aby się nie okazało że całość środków pochodzi ze źródeł pomocowych państwa. Pomocne okazać się mogą zaświadczenia o wysokości odprowadzanych składek na ubezpieczenia społeczne i podstawy ich wymiaru oraz zaliczek podatkowych, terminowości wywiązywania się z tych obowiązków, przepływów finansowych na rachunku bankowym.
Powyższe wskazuje, że organy nie wyjaśniły, na czym w ich ocenie polega stwierdzona dysproporcja w stanie majątkowym skarżącego. Wskazane okoliczności nie zostały niczym potwierdzone i z tego względu stanowią ustalenie dowolne, czym naruszają art. 80 k.p.a. Organy dysponują odpowiednimi instrumentami prawnymi, przy wykorzystaniu których mogą to uczynić. W razie odmowy współdziałania skarżącego w tych ustaleniach możliwa będzie nawet odmowa przyznania świadczenia (por. art. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Organy mogą też zażądać, w warunkach określonych przepisem art. 75 §2 k.p.a., złożenia przez skarżącego oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie, jeżeli wniosek taki złoży skarżący. W postępowaniu w sprawach pomocy społecznej w zasadzie nie występuje obowiązek prawny urzędowego poświadczania określonych faktów. Z ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasadniczym środkiem dowodowym jest rodzinny wywiad środowiskowy i jego aktualizacja. Zatem instrument ten jest możliwy do wykorzystania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. o powyższych okolicznościach skarżącego należy pouczyć.
Ustalenia organów w toku postępowania administracyjnego muszą mieć charakter konkretny, a za niespełniające tego wymogu uznać należy posłużenie się wyłącznie formułą ustawową bez potwierdzenia tego wskazaniem na konkretne okoliczności faktyczne. Decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne spełniające wymogi art. 107 §3 k.p.a., a żadna z kontrolowanych decyzji wymogu tego nie spełnia ze wskazanych powyżej przyczyn. Brak ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej rodziny i poprzestanie na ogólnikowych stwierdzeniach nie znajdujących potwierdzenia w zebranym materialne dowodowym.
Mając na względzie powyższe Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Podstawę orzeczenia stanowił przepis art. 145 §1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7, 77 §1, 80 i 107 §3 k.p.a. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ może wykazać istnienie podstawy do otrzymania przez skarżącego żądanego świadczenia. Zasiłek celowy, określonych w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ma charakter świadczenia uznaniowego, jednak rozstrzygniecie organu w tym zakresie wymaga przekonywającego uzasadnienia znajdującego potwierdzenie w aktach sprawy, aby nie było dowolne. Ma to tym bardziej istotne znaczenie, że rodzina skarżącego spełnia kryterium dochodowe stanowiące podstawę ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. Decyzję Wójta Gminy [...] uchylono ze względów powołanych powyżej na podstawie art. 135 p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wyjaśnią wskazane w niniejszym uzasadnieniu, oraz inne uznane przez organ za istotne, okoliczności faktyczne odnoszące się do sytuacji majątkowej rodziny i odpowiednio je udokumentują, a także w sposób należyty uzasadnią przesłanki rozstrzygnięcia, którymi kierować się będą przy wydawaniu decyzji w sprawie. Udzielą też skarżącemu niezbędnych pouczeń.
O kosztach orzeczono w punkcie II wyroku. Podstawę postanowienia stanowiły przepisy art. 200, 205 §2 i §3 p.p.s.a. w zw. z art. 250 p.p.s.a.