Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. ustalającą dla B sp. z o.o. w W. Oddział w Ł. warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n. "Przebudowa i zmiana sposobu użytkowania części budynku produkcyjnego: pomieszczeń biurowo – produkcyjnych na pomieszczenia handlowo – usługowe (sklep branży spożywczo - przemysłowej i salon fryzjersko – kosmetyczny)" na działkach nr 940/2 i 940/9, położonych w Ł. przy ul. P. Jako jej podstawę prawną Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.).
Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, iż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla wymienionej wyżej inwestycji toczyło się na wniosek inwestora B sp. zo.o. w W. Oddział w Ł., który jest wieczystym użytkownikiem działek nr 940/2 i 940/9.
Po uzgodnieniu projektu decyzji z Dyrektorem Zarządu Dróg Wojewódzkich, Burmistrz Miasta ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji – wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...].
W uzasadnieniu swojej decyzji Burmistrz podkreślił, iż inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. (uchwała Nr [...] z dnia [...].10.2001 r.) – "[...]", tj. w terenie, w którym dominują funkcje centrotwórcze(...) wraz z zabudową mieszkaniową wielo- i jednorodzinną. Spełni wymagania pod względem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych i intensywności wykorzystania terenu. Działki posiadają dostęp do drogi publicznej.
W złożonym od tej decyzji odwołaniu A sp. zo.o. w Ł. – reprezentowana przez prezesa zarządu H. M., wskazała, iż decyzja organu I instancji jest nietrafna w części dotyczącej komunikacji. Sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa ustalono zjazd i wjazd na działki nr 940/2 i 940/9 ustanowioną służebnością na działce nr 939/26. Narusza to przepisy ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), albowiem z ul. P. jest możliwy tylko zjazd na działki objęte postępowaniem natomiast niemożliwy jest z nich wyjazd na tę ulicę. Według odwołującej się spółki strony postępowania od lat naruszają przepisy tj. dojeżdżają i wyjeżdżają na ul. P., stwarzając tym samym zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył treść przepisów warunkujących wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w szczególności art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odnosząc się do zarzutu strony odwołującej o wadliwym ustaleniu sposobu komunikacji, organ II instancji wskazał, iż spełniony został ustawowy warunek, aby nieruchomość posiadała dostęp do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie dostęp ten zapewniony jest ustanowioną służebnością przejazdu i przechodu szerokością 4,50 m na działce nr 939/26 do działki nr 888 stanowiącej drogę publiczną. Projekt decyzji w zakresie komunikacji został ponadto pozytywnie uzgodniony, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z zarządcą drogi wojewódzkiej – tj. Zarządem Dróg Wojewódzkich. Organ ustalający warunki zabudowy jest związany tym uzgodnieniem i brak jest podstaw do odmiennego ustalenia warunków w zakresie komunikacji.
Nadto, brak również naruszenia powołanych przez odwołującą się spółkę, przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r., bowiem ustanowiona postanowieniem Sadu Rejonowego w Ł. z dnia [...].05.2006r., sygn. akt [...] służebność przechodu i przejazdu szlakiem o szer. 4,50m od ul. P. przez działkę 939/26 do działek 940/2, 940/6 i 940/9 spełnia wymogi z § 79 cyt. rozporządzenia.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A sp. zo.o. w Ł. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania administracyjnego- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w zażaleniu dotyczących naruszenia § 78 i § 113 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także naruszenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 53 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 9, bowiem skarżąca spółka, jako użytkownik wieczysty nieruchomości obciążonej służebnością nie została zawiadomiona na piśmie o wszczęciu postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca spółka podniosła też, że komunikacja do przedmiotowego budynku odbywa się sprzecznie z orzeczeniem sądowym ustanawiającym służebność przejazdu i przechodu tj. postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] maja 2006r., sygn. [...], zgodnie z którym zjazd z działek przewidziano na ul. P., a wjazd – z ul. K. Strona skarżąca podtrzymała też podnoszony w odwołaniu zarzut, iż budynek przeznaczony do przebudowy położony jest w odległości mniejszej niż 8 metrów od krawędzi drogi, co stanowi naruszenie art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych, dodatkowo podnosząc, że organy nie wyjaśniły na podstawie jakich dowodów ustaliły lokalizację budynku w odległości większej niż 8 metrów od krawędzi jezdni.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie z przyczyn które legły u podstaw zaskarżonej decyzji, dodatkowo podając, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej ustanowiona służebność przechodu i przejazdu nie dotyczy wyjazdu na ul. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo.
Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.)- zwanej dalej ustawą, które znajdują zastosowanie w sprawie, za podstawowy akt służący kształtowaniu przestrzeni uznają miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia, określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji administracyjnej – albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.), a zatem dla jego realizacji niezbędne jest ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy.
Decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy wymienia art. 61 ust. 1 ustawy w pkt 1-5, a dotyczą one kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostępu do drogi publicznej, zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu. Ponadto decyzję można wydać wyłącznie w odniesieniu do terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne lub jest objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych. Warunkiem wydania decyzji jest też jej zgodność z przepisami odrębnymi.
Wymienione przesłanki muszą zostać spełnione łącznie, co oznacza, że uchybienie choćby jednej z nich uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji.
Skarżąca spółka zarzuca brak zgodności z przepisami odrębnymi, wykazując naruszenia § 78 i § 113 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) - § 78, określającego parametry zjazdu publicznego oraz § 113 ust. 1 i 7, określającego wymagania jakie powinny spełniać wjazd i wyjazd. Zarzuty dotyczą także naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086, ze zm.), przewidującego odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej – co najmniej 8 m.
Podobne w treści zarzuty zawarte zostały również w odwołaniu spółki A od decyzji organu I instancji.
Odnosząc się do tych zarzutów Kolegium wskazało, że projekt decyzji w zakresie komunikacji został pozytywnie uzgodniony, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z zarządcą drogi wojewódzkiej – tj. Zarządem Dróg Wojewódzkich, a organ ustalający warunki zabudowy jest związany tym uzgodnieniem i brak jest podstaw do odmiennego ustalenia warunków w zakresie komunikacji. Nadto, brak również naruszenia powołanych przez odwołującą się spółkę, przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r., bowiem ustanowiona postanowieniem Sadu Rejonowego w Ł. z dnia [...].05.2006r., sygn. akt [...] służebność przechodu i przejazdu szlakiem o szer. 4,50m od ul. P. przez działkę 939/26 do działek 940/2, 940/6 i 940/9 spełnia wymogi z § 79 cyt. rozporządzenia.
Zajęcie stanowiska przez organy wymienione w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. i wiąże organ prowadzący postępowanie główne, tj. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stanowisko to zajmowane jest przez wydanie postanowienia, na które, zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. stronie służy zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 9 listopada 1998 r. uznał, że "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a. (OPS 8/98, ONSA 1999/1/7).
W rozpatrywanej sprawie taka właśnie sytuacja zaistniała.
Na znajdującym się w aktach sprawy egzemplarzu postanowienia Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "przebudowa i zmiana sposobu użytkowania części budynku produkcyjnego: pomieszczeń biurowo – produkcyjnych na pomieszczenia handlowo – usługowe (sklep branży spożywczo – przemysłowej i salon fryzjersko – kosmetyczny)" na działkach nr 940/2 i 940/9, położonych w Ł. przy ul. P., została zamieszczona adnotacja, iż postanowienie to stało się prawomocne i ostateczne dnia 28.05.2007 r.
Adnotacja ta nie jest jednak zgodna z prawdą, albowiem z tychże samych akt sprawy wynika, że na powyższe postanowienie A sp. z o.o. złożyła zażalenie, które zostało rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...].
Z ustaleń Sądu wynika z kolei, że spółka A złożyła skargę na powołane wyżej postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
Przed wydaniem zaskarżonej decyzji postanowienie uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie było więc prawomocne, a w tej sytuacji należało wstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu rozstrzygnięcia kwestii uzgodnienia z Zarządem Dróg Wojewódzkich.
W ocenie Sądu nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty braku powiadomienia skarżącej spółki na piśmie o wszczęciu postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Postępowanie uzgodnieniowe ma charakter incydentalny i ściśle uzależnione jest od postępowania głównego. Nie jest zatem postępowaniem odrębnym i w związku z tym nie stosuje się do niego trybu pisemnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania określonego w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 61 § 4 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma jedynie obowiązek powiadomić strony o wystąpieniu do właściwego organu w celu dokonania uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a., co w niniejszej sprawie uczynił.
Sąd nie ustosunkował się natomiast do zarzutów skargi naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz ustawy o drogach publicznych, jako że odnoszą się one do kwestii dotyczących uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi.
Wykazane wcześniej naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
W postępowaniu ponownym, uwzględniając fakt, iż wyrokiem z dnia 7 maja 2008 r. o sygn. II SA/Rz 771/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...], rzeczą organu będzie rozstrzygnięcie sprawy po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi.
Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek strony skarżącej.