Uzasadnienie
II SA/Rz 79/05 U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2004 roku [...], który po rozpatrzeniu odwołania J. G., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] pażdziernika 2004 znak: [...] nakazującą J. G. dokonania rozbiórki samowolnie zrealizowanego ganku przy budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr 2186/1 położonej w N., Gm. D. Podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 138 par.1 ust.1 k.p.a. oraz art. 48 ust.1 ustawy z 07.07.1994 roku – Prawo budowlane / Dz. U. 2003 nr 207 poz. 2016 ze zm./.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że na wniosek T. B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., po przeprowadzeniu w dniu 17 września 2004 r. kontroli stwierdził, że w czerwcu 2004 roku, do istniejącego budynku, zrealizowanego na podstawie pozwolenia z dnia 27 września 1963 roku, dobudowano ganek o wymiarach 2,80 x 4,90 m. Ściany ganku są murowane z pustaków ceramicznych, na fundamencie betonowym. Strop ganku jest żelbetowy, a dach dwuspadowy konstrukcji drewnianej, kryty blachą. J. G. oświadczył do protokołu, że fundament pod przybudówkę wykonany został przed ośmiu laty przez jego ojca. Podczas oględzin dokonanych w dniu 17 września 2004, w protokole odnotowano, że nie ma decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy D. Na pisemne zapytanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wójt Gminy D. wyjaśnił, że na terenie przedmiotowej działki Nr 2186/1 w obrębie geodezyjnym N. nie obowiązuje i nie jest opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego. Dodał, że od daty wejścia w życie nowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na przedmiotową działkę nie była wydawana decyzja o warunkach zabudowy.
W tej sytuacji organ I instancji wydał decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego, w oparciu o przepis art. 48 prawa budowlanego.
W odwołaniu od tej decyzji J. G. zarzucił że budynek mieszkalny był zrealizowany w latach 60 tych. Fundamenty pod ganek ojciec odwołującego wykonał 8-9 lat temu. W miejsce obecnie istniejących ścian murowanych istniały drewniane, które były tak zniszczone, że zagrażały zdrowiu mieszkańców budynku. Odwołujący kontynuuje wymianę ścian na murowane, stanowią one podporę budynku, który uległ popękaniu. Wniósł o przychylne załatwienie odwołania.
Organ odwoławczy wezwał organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające, że przedmiotowy ganek został zrealizowany niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub narusza przepisy, w tym techniczno budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi, organ I instancji przedłożył szkic budynku mieszkalnego wraz z dokonaną samowolnie rozbudową oraz odległościami przedmiotowej rozbudowy od granic działki, nie odpowiadając na wezwanie do uzupełnienie materiału dowodowego. Mimo to, organ odwoławczy postanowił utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji przytoczył treść przepisu art. 48 ust.2 prawa budowlanego, zgodnie z którym budowę uznaje się za zgodną z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wskazał, że dla przedmiotowego terenu brak jest miejscowego planu, nie wydano też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dlatego dobudowę należy uznać jako niezgodną z przepisami.Odpowiadając na zarzuty odwołania, organ II instancji stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do ich uwzględnienia. Przed rozpoczęciem budowy inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, czego nie uczynił.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, J. G. zarzucił, że realizując dobudowę ganku nie był świadom, że konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zwłaszcza, że szereg lat wcześniej pod ganek wymurowany był fundament. Dom pękał, a wykonane roboty miały na celu jego wzmocnienie. Wskazał na znaczne koszty wykonanych robót, co w trudnej sytuacji finansowej skarżącego / oboje z żoną utrzymują się z emerytury 630 zł i renty - 540 zł / było wysiłkiem ponad ich możliwości. Zarzucił, że żona z powodu tej sprawy zapadła na zdrowiu – miała udar mózgu, a on sam również ma problemy zdrowotne i dodał, że ganek znajduje się w odległości 7 m od granicy sąsiada, który spowodował wszczęcie sprawy. Na dowód złego stanu zdrowia dołączył do skargi kserokopię kart informacyjnych ze szpitala.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, z innych jednak przyczyn, niż podnosi skarżący.
Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz. 1269 / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1270/ zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawna.
Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
Przedmiotem kontroli legalności w przedmiotowej sprawie jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2004 roku [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie rozbiórki samowolnie zrealizowanego ganku przy budynku mieszkalnym, usytuowanym na działce nr 2186 /1 w N. gm. D. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy prowadząc sprawę obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji.
Realizując powyższą zasadę, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., powołując się na przepis art. 136 k.p.a., zgodnie z którym uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, pismem z dnia 17.11.2004 roku wezwał organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające, że przedmiotowy ganek został zrealizowany niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub narusza przepisy, w tym techniczno budowlane, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Do takiego działania upoważnił przepis art. 48 ust.2 prawa budowlanego, stanowiący, że "jeżeli budowa, o której mowa w ust 1 / obiekt budowlany lub jego część będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę / jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /pkt 1/, nie narusza przepisów, w tym techniczno budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem / pkt 2/ właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych."
W odpowiedzi na to wezwanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przesłał w dniu 6 grudnia 2004 pismo, które nie odpowiada na pytania organu odwoławczego. Mimo to, organ odwoławczy, nie rozważając okoliczności, o wyjaśnienie których zwracał się do organu I instancji,wydał decyzję na podstawie przepisu art. 138 par.1 ust.1 k.p.a. Orzeczenie wydane na tej podstawie prawnej ma miejsce wówczas, gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Oznacza to, że orzeczenie organu I instancji jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. W takim wypadku organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 par.1 ust 1 utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.
W badanej sprawie organ odwoławczy był niekonsekwentny, bowiem wydał decyzję utrzymującą decyzję organu I instancji w mocy mimo braku odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia materiału dowodowego. Pismo z dnia 17 listopada 2004 roku wskazuje na podjęcie działań mających na celu ustalenie, czy zachodzą w sprawie okoliczności wymienione w przepisie art. 48 ust 2 prawa budowlanego / "..proszę o uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające, że przedmiotowy ganek został zrealizowany niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub narusza przepisy, w tym techniczno budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem..."/. W sytuacji braku odpowiedzi na wezwanie, decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji była, w ocenie Sądu przedwczesna.
Kolejną kwestią, która zobligowała Sąd do wyeliminowania decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego – było nieprawidłowe ustalenie stron postępowania.
W postępowaniu administracyjnym prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy, w charakterze strony występował J. G. Do niego skierowane było zawiadomienie o wszczęciu w dniu 2 września 2004 roku z urzędu postępowania administracyjnego, jemu też doręczono decyzje obu instancji.
Mimo to, notatka urzędowa spisana w dniu 5 pażdziernika 2004 roku na okoliczność zapoznania się z aktami sprawy zawiera informację, że z aktami sprawy dotyczącej rozbudowy budynku zapoznała się K. G., która "nie wnosi do w/w sprawy" / k. 18 akt administracyjnych. W notatce nie zaznaczono, w jakim charakterze K. G. występuje w sprawie.
Z treści skargi oraz pisma do niej dołączonego, noszącego datę 20.09.2004, wynika, że rozbudowę domu, przez dobudowanie do niego ganku J. G. wykonał wraz z żoną K. G. Na rozprawie w dniu 26 pażdziernika 2005 roku, na pytanie Sądu skarżący podał, że właścicielami przedmiotowego budynku są oboje z żoną. Dodał,że nieruchomość otrzymali od ojca, w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego na rzecz spadkobierców, w zamian za rentę.
Brak w aktach sprawy stosownych dokumentów, w szczególności wypisów z rejestru gruntów nie pozwala Sądowi na skontrolowanie, czy strony postępowania zostały prawidłowo ustalone.
Okoliczność ta stosownie do przepisu art. 145 par.1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji, zgodnie z przepisem art. 145 par.1 lit.b P.p.s.a, Sąd zobowiązany jest do uchylenia zaskarżonego aktu, jak i poprzedzającej go decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd nie był uprawniony do merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów, co stanie się rzeczą organu w dalszym postępowaniu.
Organ prowadząc ponownie postępowanie uwzględni uwagi sądu odnośnie postępowania dowodowego, jak też prawidłowo ustali strony postępowania na podstawie stosownych dokumentów.
Wskazując na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 145 par.1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisu art. 200 P.p.s.a, a stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku znajduje oparcie w przepisie art. 152 tej ustawy.