Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...]w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego w części określającej datę końcową okresu zawieszenia postępowania i orzekając o zawieszeniu postępowania do dnia 26 czerwca 2017 r.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.")
Z uzasadnienia postanowienia i akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 26 września 2016 r. J.R. (dalej: "Skarżąca") wystąpiła do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy na inwestycję pn.: "budynek usługowo – handlowy z częścią mieszkalną" na działce nr 1258 przy ul. P. obr. [...], który w dniu 10 października 2016 r., na żądanie organu, uzupełniła. Organ I instancji przyjął, że wszczęcie postępowania nastąpiło w dacie uzupełnienia wniosku.
Z uwagi na ustalenie, że wnioskowana inwestycja położona jest na terenie objętym uchwałą nr [.] Rady Miasta z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania Miejscowego Panu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] "Z." – wystąpiono do Biura Rozwoju Miasta o udzielenie informacji na temat przewidywanych ustaleń projektu w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W opinii Biura Rozwoju Miasta z dnia 2 listopada 2016 r., nr [...], wskazano, że wnioskowana inwestycja w części koliduje z projektem ww. planu, w zakresie przeznaczenia terenów na cele publiczne – północno – zachodnia część działki nr 1258, obręb [...] przeznaczona jest pod publiczną drogę klasy G – w ciągu ulicy P., z uwzględnieniem planowanej rozbudowy tej ulicy.
W związku z powyższym i na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. organ I instancji zawiesił postępowanie do dnia 9 lipca 2017 r.
Na powyższe postanowienie J.R. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika złożyła zażalenie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu powołała się na zaświadczenie z dnia 29 lutego 2016 r. Prezydenta Miasta z którego wynikało, że działka o numerze 1258 położona przy ul. P. obr. [...] nie jest objęta żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. zezwalającą jej na dokonanie dodatkowego zjazdu na działkę 1258 obr [...]. Podniosła również, że zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], obowiązującym dla wnioskowanego terenu wyżej wymieniona działka zlokalizowana jest na obszarze terenów wskazanych do zabudowy mieszanej, wielofunkcyjnej – usługi (publiczne i komercyjne), drobna wytwórczość wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna została wymieniona jako uzupełniająca.
Wskazała, że przedmiotowa działka ma duży potencjał inwestycyjny, a także że podjęła działania związane z realizacją takiego przeznaczenia działki występując do właściwych organów o zapewnienie możliwości podłączenia mediów, które zostały wydane. Najistotniejszym warunkiem dla realizacji jest jednak uzyskanie warunków zabudowy. Podnosi, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego została podjęta w 2009 r., a więc na siedem lat przed wystąpieniem przez nią z wnioskiem o uzyskanie warunków zabudowy. Gdyby wystąpiła kilka lat temu z wnioskiem, również postępowanie uległoby zawieszeniu z tych samych powodów. Podnosi, że w przywołanym okresie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został opracowany i z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić że nie zostanie uchwalony do dnia 9 lipca 2017 r.
Opisanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło to postanowienie w części dotyczącej terminu ustalając go na dzień 26 czerwca 2017 r.
Organ odwoławczy stwierdził, że co do zasady postanowienie nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów, natomiast ustalony w postanowieniu termin pozostaje w sprzeczności z unormowaniem art. 62 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p. Wbrew stanowisku organu I instancji postępowanie zostało wszczęte, w dniu 26 września 2016 r. tj. w dacie złożenia przez Skarżącą wniosku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a nie jak błędnie przyjął organ w dniu uzupełnienia wniosku, a co za tym idzie 9 miesięczny termin zawieszenia postępowania upływał w dniu 26 czerwca 2016 r.
Skargę na postanowienie złożyła J.R. zarzucając naruszenie:
- - art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Miasta bez wcześniejszego ustalenie czy możliwe jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza jeśli uchwała o przystąpieniu do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została wydana w 2009 r.
- - art. 7, 77 §1 i 107 § 3 K.p.a. przez nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, brak zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz brak zbadania okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością zawieszenia postępowania. – art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz naruszający zasadę zaufania organów władzy do prawa.
W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przekazanie spawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Podnosi, że przed wydaniem przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania organy powinny brać pod uwagę prawdopodobieństwo uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a nie ograniczać się wyłącznie do oświadczenia organu sporządzającego plan miejscowy. Uznaniowość zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia. Organ jest uprawniony do jego wydania tylko wtedy, jeżeli stan zaawansowania prac planistycznych zmierzających do uchwalenia planu pozwala z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością przyjąć, że w terminie zawieszenia postępowania dojdzie do uchwalenia planu. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało dokonania ustaleń co do aktualnego etapu prac planistycznych, konkretnych dat następnie planowanych czynności, które pozwoliłyby ocenić zasadność udzielenia pierwszeństwa ustaleniom planu.
Ponadto organ w sposób lakoniczny dokonał uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, powołując się jedynie na opinię Biura Rozwoju Miasta z dnia 2 listopada 2016 r., wskazując, że inwestycja Skarżącej w części koliduje z projektem planu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej między innymi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Kontrola sądu polega na sprawdzaniu zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej- art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.)
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie o zawieszeniu postępowania, a więc postanowienie, na które w administracyjnym toku instancji służy zażalenie.
Zgodnie z art. 62 u.p.z.p.: postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:
- 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo
- 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.
W niniejszej sprawie Prezydent Miasta zawiesił postępowanie z wniosku J.R. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do dnia 9 lipca 2017 r., organ II instancji zreformował to rozstrzygnięcie przez wskazanie innej daty końcowej zawieszenia postępowania – 26 czerwca 2017 r.
Zawieszając postępowanie organy ustaliły, że teren, na którym położona jest objęta wnioskiem inwestycja koliduje w części z ustaleniami projektu planu w zakresie przeznaczenia terenów na cele publiczne północno – zachodnia część działki nr 1258, obr. 223, przeznaczona jest pod publiczną drogę klasy G- w ciągu ulicy P. z uwzględnieniem planowanej rozbudowy tej ulicy, natomiast nie koliduje z ustaleniami planu w zakresie przeznaczenia części działki nr 1258 obr. [...] pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług komercyjnych, zgodnie z załącznikiem graficznym.
Skarżąca zarzucała organowi brak ustaleń w zakresie prawdopodobieństwa uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazania dat planowanych czynności, podkreślając, że uchwała o przystąpieniu zapadła w 2009 r. i od tego czasu nie podjęto żadnych działań uzasadniających aktualnie zawieszenia postępowania. Tymczasem Skarżąca podjęła szereg czynności celem realizacji inwestycji, uzyskała oświadczenia dysponentów poszczególnych sieci o możliwości dokonania przyłącza, w związku z czym oczekuje na rozstrzygnięcie sprawy.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie znalazł podstaw do jego uchylenia.
1. Przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest zatem już samo powzięcie przez organ wiedzy o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego.
2. Konstrukcja art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie o ustalenie warunków zabudowy podstawę prawną do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia, jednocześnie nie zezwalając na podważenie tego uprawnienia organu.
3. Możliwość zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jaką daje przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na rozpoczęte i kontynuowane prace planistyczne jest wyrazem prymatu planu miejscowego nad konkretnymi wymogami, jakie spełnić musi projektowa inwestycja i skutecznie zabezpiecza realizację władztwa planistycznego.
4. Postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie warunków zabudowy opiera się na uznaniu organu. Wzruszenie tego postanowienia może nastąpić w zasadzie jedynie z powodu uchybień formalnych. Tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1131/16 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl), z którym Sąd w składzie orzekającym w pełni się zgadza.
Z powyższego wynika, że jeżeli organ orzekający stwierdzi, że w sprawie dotyczącej wnioskowanych warunków podjęto prace planistyczne, jest uprawniony do zawieszenia postępowania bez względu na stopień zaawansowania tych prac.
Zgodzić należy się ze Skarżącą, że uznaniowość organu – użycie przez ustawodawcę zwrotu może- nie oznacza dowolności. Decyzja o warunkach zabudowy ma bowiem zastosowanie w tak wielu sprawach, że trudno w każdym przypadku założyć a priori, że rozpoczęcie prac nad planem nakłada obowiązek zawieszenia, z drugiej zaś strony istnieją konkretne okoliczności, w których trudno byłoby dopuścić uznaniowość organu w przedmiocie zawieszenia.
W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, w której okoliczności wskazywałyby na to, że postępowanie nie powinno podlegać zawieszeniu.
Bezspornie przebieg procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje teren działki Skarżącej 1258. Uchwała intencyjna została podjęta kilka lat wcześniej, bo w dniu 29 grudnia 2009 r. Skarżąca wniosek o ustanowienie warunków zabudowy złożyła 26 września 2016 r. Zatem nie może twierdzić, że procedura planistyczna ograniczyła ją w prawie inwestowania należącej do niej działki. O ile złożenie wniosku we wcześniejszym okresie skutkowałoby także, jak argumentuje Skarżąca, zawieszeniem postępowania, o tyle wcześnie nastąpiłoby jego podjęcie i możliwość rozpoczęcia realizacji zamierzonej inwestycji. Występując z wnioskiem po niespełna siedmiu latach od wszczęcia procedury planistycznej powinna liczyć się z tym, że objecie tą procedurą należącej do niej działki będzie stało na przeszkodzie ustaleniu warunków zabudowy.
Organy uzyskały w tym zakresie niezbędne i jednocześnie wystarczające informacje do zawieszenia postępowania – pismo o kolizji planowanej inwestycji z planowanymi zapisami w planie zagospodarowania przestrzennego, co zostało potwierdzone w załączniku graficznymi dołączonym do tego wniosku.
Nie może bronić stanowiska Skarżącej uzyskane przez nią zaświadczenie Prezydenta Miasta z dnia 29 lutego 2016 r., że działka nr ewid. 1258 położona w R. przy ul. P. obr. [...] nie jest objęta żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uzyskana przez nią decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2016 r. zezwalająca na lokalizację zjazdu z ul. P. na teren działki 1258, czy też zapisy Studium.
Zarzuty te nie mają znaczenia przy ocenie zasadności postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki, której dotyczy procedura planistyczna. Niezgodność zapisów Studium z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Skarżąca będzie mogą podnosić skarżąc Plan Zagospodarowania Przestrzennego. Pozostałe zarzuty mają charakter odszkodowawczy.
Ponadto zaświadczenie odpowiadało prawdzie, na dzień jego wydania działka nie była objęta żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co nie oznaczało, że nie jest objęta procedurą planistyczną. Natomiast w treści pouczenia do decyzji, na którą powołuje się Skarżąca z dnia 4 kwietnia 2016 r. wskazano, że planowana jest rozbudowa ul. P..
Odnosząc się do zarzutu Skarżącej, nieuprawnionego wstrzymania jej inwestycji na okres 9 miesięcy, zwrócić należy uwagę na to o czym była mowa wcześniej, że procedura planistyczna została uruchomiona w 2009 r. podczas, gdy Skarżąca z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpiła w 2016 r., mogła w związku z tym liczyć się z tym, że stan procedury jest na tyle zaawansowany, że będzie uzasadniać zawieszenie przez organ postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Podejmując działania zmierzające do uzyskania warunków zabudowy- występując o oświadczenia dysponentów sieci o zezwolenie na podłączenie, działała niejako na własne ryzyko.
Nie jest również tak, że w nieskończoność oczekiwać będzie na ustalenie planu. Wstrzymanie realizacji inwestycji jest ograniczone terminem. Zgodnie bowiem z przepisem art. 62, jeżeli w ciągu 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego organ obowiązany będzie podjąć i prowadzić postępowanie. W zakresie przepisu art. 62 u.p.z.p. ustalonego w nim terminu wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 22 marca 2005 r., K 22/04, OTK-A 2005, nr 3, poz. 27, nie stwierdził jego niezgodności z art. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Prawidłowo organ odwoławczy zreformował końcową datę zawieszenia postępowania przyjmując w miejsce 9 lipca 2017 r. dzień 26 czerwca 2017 r.
Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Termin określony w miesiącach kończy się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu- art. 57 § 3 K.p.a. Skoro wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy został doręczony organowi w dniu 26 września 2017 r., to termin 9 miesięczny zawieszenia postępowania upłynie w dniu 26 czerwca 2017 r.
W ocenie Sądu organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, co znalazło wyraz w treści uzasadnienia postanowienia, przez co zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. okazały się bezzasadne. Nie można również zarzucić organom działania naruszającego zasadę zaufania obywatela do organów państwa. Wydane rozstrzygnięcia nie są sprzeczne z treścią zaświadczeń i dokumentów, na które powoływała się w toku postępowania Skarżąca. Prawidłowa jest również wykładnia i zastosowanie przez organ odwoławczy art. 62 u.p.z.p.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.