Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] orzekł o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i materiałów sporządzonych przez firmę [...], wykonanych w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej, zarejestrowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...], dotyczącej podziału oraz ustalenia granic wyszczególnionych działek położonych w [...].
W podstawie prawnej decyzji powołano art. 12b ust. 8 w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 7d, art. 12b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm.) oraz art. 140 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.".
W uzasadnieniu organ podał, że negatywna weryfikacja przedmiotowego operatu technicznego (opisana w protokole nr 3) wynikała z naruszenia przez wykonawcę zapisów § 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U z 2015 r. poz. 542) – dalej: "rozporządzenie". Wykonawca prac geodezyjnych zawiadomieniem o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych przekazał w dniu 27 listopada 2014 r. operat techniczny oraz zbiory nowych i zmodyfikowanych danych należących do zakresu bazy danych ewidencji gruntów i budynków. Przeprowadzone weryfikacje dokumentacji zakończono z wynikiem negatywnym, a po trzeciej z nich, w dniu 29 grudnia 2014 r. operat zwrócono wnioskodawcy. W dniu 7 stycznia 2015 r. skarżący przekazał organowi odpowiedź stwierdzając usunięcie części uwag, uznając jednocześnie pozostałe uwagi wymienione w protokole nr 3 za bezzasadne.
Ustosunkowanie się do uwag uznano za ustosunkowanie się na piśmie do negatywnych wyników weryfikacji, co wobec nieuwzględnienia stanowiska wykonawcy skutkowało wydaniem decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych. W przedłożonej dokumentacji ustalono bowiem odmienny od obowiązującego w ewidencji gruntów i budynków przebieg granic działek objętych opracowaniem, co w ocenie organu stanowi obejście przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie podziału nieruchomości, sankcjonujące nieformalne przeniesienie prawa własności w odniesieniu do części działek.
JK wniósł odwołanie od tej decyzji, kwestionując stanowisko organu I instancji o uznaniu za wiarygodne przebiegu granic działek w sytuacji, gdy nigdy nie dokonano ustalenia numerycznego opisu przebiegu granicy działki nr 665/2 z działkami sąsiednimi. Z kolei ustaleń przebiegu granic sąsiednich nieruchomości dokonano po stanie istniejącym lub zgodnie z danymi ewidencyjnymi po modernizacji, bez wcześniejszej analizy stanu prawnego i porównania map ewidencyjnych po modernizacji z mapami z okresu uwłaszczeń lub założenia ewidencji gruntów, gdzie wyraźnie widać odmienny przebieg tych granic. Skoro zatem w operacie technicznym jednoznacznie udowodniono, że dla przebiegu wskazanych w nim granic działek nie ma dokumentacji określonej w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organ winien przedłożone opracowanie przyjąć do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] (dalej również: "WINGiK"), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z art. 12b ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podstawą przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest pozytywny wynik weryfikacji. Wydanie decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę uwarunkowane jest konkretnym stanem faktycznym tj. sporządzeniem negatywnego protokołu weryfikacji i pisemnego ustosunkowania się wykonawcy do wyników tej weryfikacji. Powyższe wymogi zostały w ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie wypełnione.
Podstawą odmowy przyjęcia przez Starostę Powiatu [...] operatu technicznego było naruszenie przez wykonawcę zapisów § 37 ust. 1 rozporządzenia, a jak wynika z weryfikacji dokonanej przez organ odwoławczy, lista naruszeń przepisów prawa jest szersza niż stwierdził to organ I instancji, co z kolei w pełni uzasadniało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Dodatkowo WINGiK stwierdził brak udokumentowania, że dane zawarte w operacie ewidencji gruntów nie są wiarygodne (naruszenie § 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków), brak analizy wszystkich dokumentów źródłowych w zakresie wykorzystania materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (naruszenie § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania tych pomiarów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) oraz brak szkicu orientacyjnego w skali umożliwiającej zlokalizowanie nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutów odwołania WINGiK podał, że z protokołów ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych z dnia 8.10.2014 r. i 9.10.2015 r. wynika, że granice zostały ustalone przez geodetę na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania w sytuacji, gdy w czynnościach tych nie brała udziału żadna ze stron lub tylko jedna ze stron. Dopiero zaś, zgodnie z § 39 rozporządzenia, w przypadku gdy spokojnego stanu posiadania nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, wykonawca ustala po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz po przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. W świetle powyższego brak było podstaw do stwierdzenia poprawności sporządzonego operatu technicznego w zakresie określonym w art. 12b ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
JK zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Podtrzymując zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji podał, że opracowana dokumentacja geodezyjna została wykonana zgodnie z zaleceniami PODGiK w [...], w których organ w sposób nie budzący wątpliwości nakazał geodecie ustalanie przebiegu granic w przypadku stwierdzenia rozbieżności i niezgodności granic działki z terenem, a które to granice zostały pozyskane w wyniku digitalizacji mapy lub nie zostały ustalone protokolarnie. Ponadto, organ dokonał błędnej wykładni § 36 i § 37 rozporządzenia, jako że regulacje te odnoszą się do dokumentacji sporządzonej przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów, a nie przebiegu granic wg aktualnej ewidencji gruntów, których dane zostały pozyskane podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W sposób nieuprawniony dokonał również własnej niezależnej i błędnej weryfikacji dokumentacji, podczas gdy jego obowiązkiem było wyłącznie rozstrzygnięcie w sprawie zgłoszonych w odwołaniu zarzutów.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Jej przedmiotem jest decyzja o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i materiałów, wydana w oparciu o art. 12b ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (P.g.k.). Przepis ten został dodany ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897), z mocą od 12 lipca 2014 r. Zgodnie z zasadami przyjętymi w tej nowelizacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza takie prace przed ich rozpoczęciem właściwemu organowi Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (art. 12), natomiast po ich zakończeniu zawiadamia tenże organ o zakończeniu prac, przekazując stosowną dokumentację (art. 12a ust. 1)
Z kolei zgodnie z art. 12b ust. 1 P.g.k. organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały przekazane zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Wynik weryfikacji utrwala się w protokole (art. 12b ust. 3 P.g.k.), a pozytywny wynik weryfikacji stanowi podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12b ust. 4 P.g.k.).
Skutki negatywnego wyniku weryfikacji określa art. 12b ust. 6-8 P.g.k.
W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (ust. 6). Wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych ma wówczas prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust. 8).
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do uchybienia tym przepisom na etapie postępowania przed organem II instancji.
W sprawie tej przedmiotem operatu technicznego sporządzonego przez [...] był podział działek nr 483/6, 483/8, 483/9, 640/4, 640/5, 646/6, 677/1, 677/2, 677/3 i 677/4 oraz ustalenie granic działek 1239, 1240,474, 478/2, 479/2, 482, 484, 485, 487, 488, 489/2, 642, 643, 644, 675 i 676 z działką nr 665/2, położonych w [...].
Niesporne jest, że po przekazaniu przez wykonawcę prac geodezyjnych dokumentacji zawierającej zbiory danych i inne materiały, Starosta Powiatu [...] dokonywał trzykrotnie jej weryfikacji, sporządzając na tę okoliczność stosowny protokół. Pierwsza weryfikacja miała miejsce 1.12.2014 r. i stwierdzono braki w zakresie ustalenia granic dz. 665/2 w odniesieniu do obowiązującej mapy ewidencyjnej, brak było wykazów zmian ewidencyjnych zgodnie z § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, brak danych dotyczących ogrodzenia dz. 474.
Po ponownym przekazaniu prac geodezyjnych w dniu 15.12.2014 r. nastąpiła kolejna ich weryfikacja (17.12.2014 r.), stwierdzająca braki w przekazanej dokumentacji, których zakres opisany w protokole nr 2 odpowiada zakresowi uwag z protokołu nr 1.
W protokole nr 2 znajdują się też uwagi geodety J. K. – "Ad.
1. Ustalenia granic dokonano zgodnie z § 39 rozporządzenia o egib (obecność stron nie jest obowiązkowa a ustalenia granic dokonuje geodeta), Ad.2. Danymi ewidencyjnymi jest między innymi numeryczny opis przebiegu granic działki, a nie pojedynczego punktu czy granicy (§ 60 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o egib)".
W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również protokół nr 3 weryfikacji z dnia 29.12.2014 r., w którym przy wyniku negatywnym weryfikacji i brakach w przekazanej dokumentacji zapisano "doprowadzić do zgodności dane dotyczące granicy dz. 474 z 478/2 w dokumentacji (szkic polowy, mapa porównawcza z terenem)" z dopiskiem geodety JK "doprowadzono do zgodności 31-12-2014". W pkt 5 protokołu określającym wynik weryfikacji przekazywanej dokumentacji pod względem zgodności z przepisami obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów i opracowywania ich wyników, wskazano następującą nieprawidłowość – "brak udokumentowania że dane zawarte w operacie ewid. gruntów nie są wiarygodne" - § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Skarżący ustosunkował się do tej uwagi, czyniąc adnotację w protokole, że wykonano dodatkową analizę dokumentacji źródłowych, dokumentację dołączono do operatu, strona 6a-6ł, szczegółowa analiza została przedstawiona w sprawozdaniu technicznym, pomimo tego, że wymieniona przez organ informacja o zakresie nieprawidłowości jest bezzasadna, ponieważ wymieniony § 37 ust. rozporządzenia nigdzie nie mówi o ocenie wiarygodności danych zawartych w operacie, tylko o wiarygodności dokumentacji wymienionej w § 36 – jeżeli taka istnieje.
W wydanej w dniu 12 stycznia 2015 r. decyzji za podstawę odmowy przyjęcia zbioru danych i materiałów sporządzonych przez firmę GEOMAP organ I instancji przyjął okoliczność będącą treścią zastrzeżenia w protokole nr 3, nie uwzględniając tym samym stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, a mianowicie uznał, że jedynie brak danych lub niewiarygodność istniejących danych zgodnie z § 37 rozporządzenia upoważnia do pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych. W niniejszej sprawie dokonano ustalenia odmiennego od obowiązującego w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic, co doprowadziło do nieformalnego przeniesienia prawa własności.
Organ II instancji orzekając w postępowaniu odwoławczym stwierdził istnienie innych jeszcze nieprawidłowości, oprócz tych, które wykazał organ I instancji, stwierdzając, iż w pełni uzasadniało to utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] dodatkowe zastrzeżenia sformułował w 3 punktach, jako:
- - brak udokumentowania, że dane zawarte w operacie ewidencji gruntów nie są wiarygodne (naruszenie § 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków),
- - brak analizy wszystkich dokumentów źródłowych w zakresie wykorzystania materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (naruszenie § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania tych pomiarów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572),
- - brak szkicu orientacyjnego w skali umożliwiającej zlokalizowanie nieruchomości.
Analiza uregulowań zawartych w art. 12b ust. 6-8 P.g.k. wskazuje, że w procesie weryfikacji dokumentacji prowadzonej w oparciu o te przepisy, istotne jest uprawnienie wykonawcy dokumentacji do pisemnego ustosunkowania się do wyników weryfikacji. Z tego uprawnienia skarżący korzystał już wcześniej, częściowo uwzględniając uwagi organu I instancji. Jednakże WINGiK w swoim rozstrzygnięciu sformułował również nowe zastrzeżenia, nie dając skarżącemu możliwości ustosunkowania się do nich na piśmie.
Tego rodzaju działanie narusza w ocenie Sądu przepisy prawa materialnego – art. 12b ust. 6-8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – w sposób istotny.
Zastrzeżenia budzi już samo kilkakrotne przeprowadzenie weryfikacji przez organ I instancji oraz fakt, że organ ten za trzecim razem (protokół z 29.12.2014 r.) sformułował nowe względem dwóch pierwszych weryfikacji (protokoły z 1.12.2014 r. i 17.12.2014 r.) uwagi. Najistotniejsze jest jednak, że podstawą wydania decyzji o odmowie przyjęcia do zasobu geodezyjnego zbiorów danych był brak uwzględnienia stanowiska skarżącego, sformułowanego w odniesieniu do zarzutów zawartych w protokole nr 3 – tj. brak udokumentowania że dane zawarte w operacie ewidencji gruntów nie są wiarygodne, co narusza § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ II instancji winien był zatem odnieść się do tej kwestii i rozstrzygnąć czy słuszne jest stanowisko wykonawcy dokumentacji czy organu, a jeśli tak czy może ono prowadzić do odmowy przyjęcia dokumentów do zasobu ewidencyjnego. Jeśli natomiast dostrzegł inne uchybienia, które mogły zadecydować o odmowie przyjęcia dokumentacji do zasobu ewidencyjnego, winien był uchylić decyzję organu I instancji by dać skarżącemu możliwość ustosunkowania się do zarzutów na piśmie, bądź też uchylić tę decyzję i przekazać organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia ze stosownymi wytycznymi dotyczącymi stwierdzonych nieprawidłowości.
Z wszystkich tych przyczyn, uznając iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia wymienionych wcześniej przepisów – art. 12b ust. 6-8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, określających procedurę weryfikacji dokumentacji geodezyjnej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach, obejmujących wpis od skargi, Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.