Uzasadnienie
IISA/Rz 833/05
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania J. P. od wydanej z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika MOPS decyzji z dnia [...] maja 2005r. nr [...] w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego postanowiło utrzymać zaskarżoną decyzję nim w mocy.
Jako jej podstawę prawną wskazało art. 16 ust. 2 pkt l i ust. 4 i art. 24 ust. 2 i ust.4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt l i art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.Nr 98, poz.1071 z 2000 r. z późn. zm.).
Z jej uzasadnienia wynika, że po rozpoznaniu wniosku złożonego przez J. P. organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2005r. przyznał zasiłek pielęgnacyjny dla K. P. zaliczonego do osób niepełnosprawnych stosownie do przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w wysokości 144,00 zł miesięcznie na okres od 1 maja 2005r. do 31 marca 2007r. Na podstawie art. 107 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego odstąpiono od jej uzasadnienia.
W odwołaniu od tej decyzji J. P. wniosła o wypłacenie zasiłku pielęgnacyjnego dla syna K. P. od dnia 23 września 2004 r.
W jego motywach podniosła, że w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w K. Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30.03.2005 r. sygn. akt [...] orzeczeniem zmieniającym Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 13.05.2005 r. nr sprawy: [...] jej syn K. P. został zaliczony do osób niepełnosprawnych z ustaleniem, że niepełnosprawność datuje się od pierwszego roku życia, a ponadto - że wniosek o wydanie orzeczenia w Powiatowym Zespole Orzekania o Niepełnosprawności został złożony "23.09.2005 r".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i decyzją opisaną na wstępie utrzymało w mocy zaskarżoną nim decyzję pierwszoinstancyjną.
W jej motywach stwierdziło, że zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt l i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku, w wysokości 144,00 zł miesięcznie. W sprawie tej jest bezsporne, że K. P.. orzeczeniem o niepełnosprawności Wojewódzkiego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie z dnia 13 maja 2005 r. wydanym w związku z wykonaniem prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w K. Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 marca 2005 r. sygn. Akt [...] i wnioskiem J. P. z dnia 28 kwietnia 2005 r., zaliczony został do osób niepełnosprawnych od pierwszego roku życia do dnia 8 marca 2007 r.
Ustalenie uprawnień do świadczeń rodzinnych, w tym także do zasiłku pielęgnacyjnego oraz ich wypłata, stosownie do art. 23 ust. l ustawy, następuje na wniosek między innymi jednego z rodziców, przy czym uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności (ust. 3 pkt 4 lit. b cyt. artykułu ustawy). Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się "począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami...na czas nieokreślony", jednakże w razie gdy orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, ponieważ tak właśnie stanowią przepisy art. 24 ust. 2 i ust. 4 ustawy.
Zasiłek pielęgnacyjny, zaliczony w art. 2 ustawy do świadczeń rodzinnych, wypłaca się natomiast najpóźniej do 15 dnia danego miesiąca, a w przypadku złożenia wniosku w sprawie ustalenia prawa do tego zasiłku po 5 dniu miesiąca - za dany miesiąc wypłaca się najpóźniej do 15 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek.
Z przytoczonego unormowania jednoznacznie wynika, że ustalenie oraz wypłata zasiłku pielęgnacyjnego może zostać dokonana wyłącznie po zgłoszeniu w tym przedmiocie wniosku przez osobę uprawnioną.
Inaczej mówiąc, dopóki osoba legitymująca się prawem do zasiłku pielęgnacyjnego nie złoży wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i jego wypłatę, uprawnienie do tego zasiłku nie może zostać ustalone, a zasiłek wypłacony.
Wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, co wynika z prezentaty o treści następującej, cyt.: "Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w U. wpł. 2005-05-19", jak też wpisu w pozycji "data, podpis osoby ubiegającej się" tego wniosku o treści następującej, cyt.: "18.05.2005 r. J. P." wraz orzeczeniem o niepełnosprawności K. P. złożony został w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w U. dnia 19 maja 2005 r.
Zasadne jest zatem, w oparciu o przytoczone wyżej przepisy ustawy oraz ustalone w przedmiotowej sprawie okoliczności, przyznanie przez organ pierwszej instancji wnioskowanego przez matkę dziecka zasiłku pielęgnacyjnego od 1 maja 2005 r., tj, począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek o ustalenie uprawnień do tego zasiłku wraz z ww. orzeczeniem o niepełnosprawności.
Nieuzasadnione jest natomiast żądanie wyrównania zasiłku za okres od dnia 23 września 2004 r., w którym J. P. złożyła w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wniosek o orzeczenie niepełnosprawności syna K. P., albowiem nie znajduje ono oparcia w przytoczonych wyżej przepisach ustawy, ani też okolicznościach faktycznych ustalonych w niej ustalonych.
Mimo, iż przepisem art. 27 pkt 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, póz. 732), która weszła w życie z dniem l czerwca 2005 r., do art. 24 ustawy dodany został ust. 3a w brzmieniu następującym, cyt.: "W przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia", przepis tego artykułu nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Z orzeczenia o niepełnosprawności oraz treści odwołania wynika bowiem, że K. P. zaliczony został do osób niepełnosprawnych wyrokiem Sądu Rejonowego w K., podczas gdy we wcześniejszym okresie nie był zaliczony do osób niepełnosprawnych, zaś z zaświadczenia Domu Pomocy Społecznej w M. z dnia 23 maja 2005 r. - że J. P. w poprzednim okresie zasiłkowym pobierała tylko zasiłek rodzinny i ostatni zasiłek został wypłacony za kwiecień 2004 r.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła J. P. domagając się wypłaty należnego jej synowi świadczenia od 30 listopada 2002r. do 1 maja 2005r.
W skardze zarzuciła, że pobierała zasiłek pielęgnacyjny do 30 listopada 2002r. na podstawie zaświadczenia lekarza rodzinnego. W związku ze zmianą ustawy złożyła w dniu 20 października 2002r. wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności dla syna. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nie uznał syna za niepełnosprawnego. Skutku nie odniosły kolejne odwołania i wnioski i dopiero Sąd Rejonowy w K. uznał syna za niepełnosprawnego od 1 roku życia. Oznacza to, że orzeczenia zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności zarówno powiatowego jak i wojewódzkiego były błędne.
W ocenie skarżącej syn spełnia warunki przewidziane art. 27 pkt 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej przytoczonego w decyzji Kolegium, bo zasiłek mu przyznany jest kontynuacją zasiłku pobieranego do 30 listopada 2002r. od 1 czerwca 1997r. Do skargi dołączone kserokopie orzeczeń w przedmiocie niepełnosprawności K. P., wniosków o ich wydanie, zaświadczenia z zakładu pracy skarżącej o czasokresie pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i wyroku Sądu Rejonowego w K. Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 marca 2005r. sygn. akt [...]
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2).
Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§1).
Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną, jeśli w wyniku kontroli stwierdzi, iż jest ona dotknięta naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności z przyczyn określonych w art. 156 kpa lub innych przepisach. Uwzględnienie skargi polega na uchyleniu tej decyzji, stwierdzeniu jej nieważności lub niezgodności z prawem (art. 145 § 1-3).
Poddawszy decyzję zaskarżoną takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu.
Decyzja ta została wydana w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie takie uruchamia czynność procesowa strony, jaką jest wniesienie odwołania, będącego środkiem zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej, przewidzianym w art. 127 §1 kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb i termin jego wniesienia określa art. 129 kodeksu. Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni i w odniesieniu od decyzji pisemnych liczony jest od dnia doręczenia decyzji,.
W art. 128 kpa ustawodawca ustanowił zasadę, iż odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienie. Wystarczy, że z odwołania wnika, iż strona jest niezadowolona z wydanej decyzji. Wyjątki od tej zasady wynikają z przepisów szczególnych, które mogą ustalić inne wymogi co do treści uzasadnienia.
Nieistnienie wymogu uzasadnienia odwołania wskazuje, że jedynym elementem decydującym o zakwalifikowaniu określonej czynności procesowej, jako wniesienia odwołania jest niezadowolenie z decyzji organu I instancji.
W oparciu o ten obligatoryjny element należy rozstrzygać ewentualne wątpliwości, co do charakteru tej czynności (patrz; wyrok NSA z 11 września 2001r. I S.A. 637/00 nie publ.)
Z powołanych przepisów wynika zatem, że jako odwołanie może być potraktowane pismo strony wniesione po doręczeniu jej decyzji I instancji, wskazujące tę decyzję i wyrażające z niej niezadowolenie. A contrario - nie może zostać potraktowane jako ten środek odwoławczy, pismo strony wniesione przed dniem doręczenia decyzji i nie nawiązujące do jej rozstrzygnięcia.
Obowiązek ustalenia, jaki charakter ma pismo strony przekazane przez organ I instancji, jako odwołanie od decyzji należy do organu odwoławczego, który mając w tym przedmiocie wątpliwości winien je wyjaśnić przy udziale wnoszącej pismo strony. Nie wyjaśnienie tej kwestii stanowi naruszenie art. 7 i 77 §1 w zw. z art. 127 i 128 i 129 kpa, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie bowiem decyzji odwoławczej w następstwie pisma strony nie będącego odwołaniem prowadzi do rażącego naruszenia art. 138 i 16 §1 kpa, co czyni decyzję tak podjętą dotkniętą wadą nieważności. (patrz; wyrok NSA z 5.04.1985 SA/Wr 127/85 OSP 1988/9/188)
Obowiązkowi wyjaśnienia tej kwestii nie zadośćuczynił organ, który podjął zaskarżoną decyzję.
Utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, podjęta w następstwie wniosku skarżącej z dnia 19 maja 2005r. (data wpływu) orzeka o przyznaniu wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego do dnia 1 maja 2005r. do 31 marca 2007r. i pochodzi z daty [...] maja 2005r. Decyzja ta, co wynika ze zwrotnego poświadczenia jej odbioru, została doręczona w dniu 30 maja 2005r. (data na zwrotnym poświadczeniu odbioru figurująca przy podpisie Z. P.). Pismo, które potraktowano jako odwołanie od tej decyzji adresowane jest do Miejskiego – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w U. i opatrzone datą sporządzenia "23 maja 2005r". Oznaczałoby to, że sporządzono je przed datą wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, która zgodnie z art. 110 kpa wiązała organ, od tej właśnie daty. Na piśmie tym znajduje się wprawdzie pieczęć wpływu opatrzona datą "30 maja 2005r.", jednak nie uczyniono na niej adnotacji, by pismo to złożono osobiście.
W aktach organu II instancji za tym pismem i dołączonym doń orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności znajduje się koperta z adresem organu I instancji i adresem nadawcy J. P. opatrzona pieczęcią Urzędu Pocztowego w U. z datą 27 maja 2005r., co wskazywałoby, że w tej właśnie dacie zostało ono nadane do organu I instancji.
Okoliczności te, przy uwzględnieniu faktu, że pismo nie nosi nazwy "odwołanie", nie wskazuje decyzji pierwszoinstancyjnej i nawiązuje w żaden sposób do jej rozstrzygnięcia a jego treść sprowadza się do wniosku o wypłacenie zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 23 września 2004r., czynią potraktowanie go jako odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, co najmniej przedwczesnym.
Wprawdzie w poglądach judykatury przyjmuje się, że o tym czy pismo strony jest odwołaniem, decyduje nie nagłówek a treść pisma oraz że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania administracyjnego wniesione do organu odwoławczego traktuje się jako odwołanie, jednak może to nastąpić, gdy złożono je w ustawowym terminie do wniesienia odwołania a nadto wyraża ono niezadowolenie z decyzji nieostatecznej (patrz; wyrok NSA z 22.01.1988r. SA/Wr 815/87 ONSA 1988/1/31, wyrok SN z.20.06.1996r IIIARN 14/96 OSNP 1997/2/16)
Nadmienić wypadnie dodatkowo, iż brak w aktach I instancji jakiejkolwiek wzmianki, by wnioskodawczyni domagała się przyznania zasiłku za okres przed złożeniem wniosku, jak również brak uzasadnienia w decyzji pierwszoinstancyjnej, będący następstwem odstąpienia od jego sporządzenia w oparciu o art. 107 §4 kpa, nie pozwala na ustalenie, że decyzją tą rozstrzygnięto o żądaniu skarżącej przyznania zasiłku za okres od 23 września 2004r. To zaś czyni uzasadnioną wątpliwość w kwestii, czy organ II instancji utrzymując tę decyzję w mocy i dowodząc w uzasadnieniu swojej decyzji niezasadności tego żądania, nie orzekł, co do żądania nie rozstrzygniętego przez organ I instancji.
Przedstawione przez Sąd wątpliwości, nie wyjaśnione przez organ II instancji, mimo wymogów wynikających z art. 7 (zasada dążenia do prawdy obiektywnej) i 77 §1 kpa (obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego), obligują Sąd do uwzględnienia skargi. Bez ich wyjaśnienia ocena zarzutów skargi odnoszących się do meritum zaskarżonej decyzji byłaby przedwczesna.
W postępowaniu ponownym organ II instancji winien przy udziale strony skarżącej wyjaśnić te wątpliwości i ustalić charakter pisma strony datowanego na 23 maja 2005r. a następnie podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające poczynionym ustaleniom i przepisom prawa.
Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art.145 §1 pkt1 lit c. P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.