Uzasadnienie
Decyzją z 1 września 2022 r. nr AR-P.6730.18.79.2022.BS Prezydent [...] ustalił na wniosek H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym" na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] w [...] ul. [...] w liniach rozgraniczających określonych w załączniku graficznym do decyzji.
Od powyższej decyzji odrębne odwołania złożyli D.W., S.W., D.K., P.M., J.S. i M.S.
W odwołaniach zarzucono naruszenie przepisów procedury administracyjnej, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz błędne ustalenie stanu faktycznego skutkujące wydaniem decyzji, podczas gdy zachodzą przesłanki do wydania decyzji odmownej.
Decyzją z 4 listopada 2022 r. nr SKO.415/444/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołań D.W., S.W., D.K., P.M., J.S. i M.S., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej: "k.p.a."), uchyliło w całości opisaną wyżej decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Kolegium stwierdziło, że wydana decyzja narusza prawo. Sporządzona w sprawie analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest nierzetelna i nie może stanowić podstawy ustalenia cech planowanej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Analiza nie opisuje bowiem w sposób kompletny charakterystycznych parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.
Odrębne, lecz jednobrzmiące, sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od powyżej opisanej decyzji złożyli D.W. (sprawa zrejestrowana pod sygn. II SA/Rz 84/23), J.S. (II SA/Rz 85/23), S.W. (II SA/RZ 86/23), M.S. (II SA/Rz 87/23), P.M. (II SA/Rz 88/23).
Wnoszący sprzeciwy wskazali na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zawnioskowali o uchylenie w całości decyzji Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu przedstawili własne stanowisko w sprawie.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.
Postanowieniami z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. II SA/Rz 85/23, II SA/Rz 86/23 i II SA/Rz 87/23 WSA w Rzeszowie odrzucił sprzeciwy odpowiednio J.S., S.W. i M.S., jako wniesione z uchybieniem terminu.
Natomiast postanowieniem z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. II SA/Rz 88/23 WSA w Rzeszowie postanowił zarządzić połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygn. akt II SA/Rz 84/23 oraz II SA/Rz 88/23 i prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Rz 84/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 4 listopada 2022 r. nr SKO.415/444/2022 podkreślić należy, że została ona wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 64a P.p.s.a. od decyzji tej skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji (art. 64c § 1 P.p.s.a.).
Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem, co do zasady, środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Tożsamy wniosek wynika również z art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Po skontrolowaniu sprawy w przedstawionych aspektach Sąd uznał, że sprzeciwy zasługują na uwzględnienie, niemniej z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.
W tym miejscu przypomnieć należy, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez czynność procesową strony jaką stanowi wniesienie odwołania. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.). Stosownie do art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1) w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, a więc nie może być przedłużany ani skracany przez organ administracji publicznej. Jest terminem procesowym obliczanym według przepisów k.p.a. oraz terminem zawitym, którego upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu.
Podkreślić należy, że podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza, postępowanie wstępne, w trakcie którego organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie między innymi, czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, określanego w art. 129 § 2 k.p.a. Przeprowadzenie wspomnianych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, lecz postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a.
W kontrolowanej przez Sąd sprawie stroną postępowania była m. in. D.K. Decyzja organu I instancji została doręczona wymienionej w dniu 6 września 2022 r. (dowód: zalegające w aktach administracyjnych zwrotne potwierdzenie odbioru od decyzji organu I instancji), przez gońca Urzędu Miasta [...], na wskazany w informacji o działce nr [...] i nr [...] adres do korespondencji: ul. [...] [...] [...]. Odebrana została przez pracownika - osobę upoważnioną do odbioru korespondencji w miejscu stałego zatrudnienia adresata. Doręczenie w sposób opisany powyżej jest dopuszczone przez przepisy art. 39 i art. 42 k.p.a. Podjęcie przesyłki adresowanej do strony postępowania przez osobę upoważnioną do odbioru korespondencji w miejscu stałego zatrudnienia adresata i złożenie podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru oznacza podjęcie się przez taką osobę oddania pisma (decyzji) adresatowi. Przepis art. 46 § 1 k.p.a. wymaga, aby odbierający pismo potwierdził doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2996/15, postanowienie WSA w Szczecinie z 20 września 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 616/14).
W świetle powyższych rozważań uznać należało, że wszystkie powyższe wymagania zostały spełnione i doszło do skutecznego doręczenia decyzji Prezydenta [...] z 1 września 2022 r. nr AR-P.6730.18.79.2022.BS D.K. w dniu 6 września 2022 r.
W związku z powyższym, skoro wyżej wymienionej 6 września 2022 r. skutecznie doręczono decyzję organu I instancji, to termin do złożenia odwołania upływał D.K. w dniu 20 września 2022 r. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych sprawy wymieniona odwołanie nadała w urzędzie pocztowym w dniu 27 września 2022 r. (k. 245 i 244 akt administracyjnych). Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby strona domagała się przywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego.
W takim stanie sprawy prawidłowo postępując organ odwoławczy winien stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez D.K.
i w tym zakresie wydać stosowne postanowienie. Natomiast merytorycznie rozpoznać odwołania tylko D.W., S.W., P.M., J.S. i M.S.
W ocenie Sądu na obecnym etapie postępowania uznać należało, że objęta sprzeciwami decyzja kasacyjna SKO w Rzeszowie narusza przepisy postępowania - art. 129 § 2 k.p.a. W związku z powyższym Sąd nie jest był uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i odniesienia się do zarzutów podniesionych w sprzeciwach.
Powyższe uzasadnia zaś uchylenie decyzji SKO w Rzeszowie z 4 listopada 2022 r. na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.
Kolegium rozpatrując ponownie sprawę uwzględni powyższe uwagi i ocenę prawną Sądu zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. Zasądzone koszty stanowią równowartość wpisów sądowego uiszczonych przez strony wnoszące sprzeciwy.