Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 roku [...] Komendant Wojewódzki Policji, po rozpoznaniu odwołania J. K. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2009 roku o nałożeniu kary pieniężnej w związku w wykonywaniem transportu krajowego drogowego osób, utrzymał kwestionowane rozstrzygnięcie w mocy.
W podstawie prawnej wskazano przepis art. 138 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 92 ust.1 i ust. 4 w zw. z art. 18b ust.1 pkt. 3 i ust.2 pkt.3 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125 poz. 874 z 2007 r. ze zm.). i Ip.2.2 pkt.3 załącznika do tej ustawy.
W uzasadnieniu decyzji podano następujący stan faktyczny. W dniu 14 maja 2009 roku patrol Policji dokonał o godzinie 11:10 w M. przy ul. J. kontroli drogowej pojazdu Autosan o nr rej. [...], którego kierowcą był E. K. Kontrola ta odbyła się podczas zabierania pasażerów z przystanku autobusowego PKS i MKS na wysokości Zespołu Szkół [...] w M., który to przystanek nie jest wymieniony w załączniku do zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wydanym przez Marszałka Województwa [...] dla Firmy [...] J. K. We wskazanym rozkładzie jazdy wyznaczonym przystankiem odjazdu jest przystanek M. – Szpital położony przy ul. J. z godziną odjazdu 11:16.
W odpowiedzi na pismo Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich Rejon dróg Wojewódzkich [...] wskazał, że Firma [...] J. K. nie figuruje w rejestrze wydanych zezwoleń dotyczących zatoki autobusowej przy ul. J. w M. W oparciu o wskazane ustalenia Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2009 roku nałożył na J. K. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.
Odwołanie od tej decyzji złożył J. K., który zarzucił organowi I instancji niewzięcie pod uwagę jego wyjaśnień złożonych w piśmie z dnia 6 czerwca 2009 roku, w który wskazał, że sytuacja, jaka zaistniała w dniu kontroli miała charakter przypadkowy i niezamierzony. Odwołujący zwrócił uwagę, że protokół kontroli nie został podpisany przez osobę kontrolowaną, co czyni go, w jego ocenie – nieważnym. Zarzucił brak w aktach sprawy oświadczeń pasażerów odnośnie korzystania przez przedsiębiorcę z przystanku przy ul. J. Zarzucił, że kontrolujący nie zapisał w protokole całej wypowiedzi J. K., z kto rej wynikało, iż mógł on korzystać z przystanku, na którym odbyła się kontrola jedynie w razie kolizji czy też wzmożonego ruchu i związanej z tym niemożności zatrzymania się na właściwym przystanku. J. K. zwrócił też uwagę, iż kontrolujący zabrali kierowcy dokumenty w postaci dowodu rejestracyjnego, ubezpieczenia pojazdu, licencji i zezwolenia, bez dokonania pokwitowania zgodnie z art. 91 ust.1 ustawy o transporcie drogowym. Odbiór dokumentów możliwy był dopiero po około dwóch godzinach.
Wskazaną wyżej decyzją z [...] sierpnia 2009 roku Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy kwestionowana decyzję organu I instancji. Motywując swoje rozstrzygnięcie organ wskazał na treść przepisu art. 18b ust.1 pkt.3 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Według zaś art. 18b ust.2 pkt.3 podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy. Organ zwrócił uwagę, że regulacje ustawy o transporcie drogowym muszą być interpretowane przy uwzględnieniu unormowań wspólnotowych tj Rozporządzenia Rady Europy (EWG) nr 684/92 z 16 marca 1992 w sprawie wspólnych zasad przewozu osób autokarem i autobusem (Dz. Urz. WE L 1992.74.1) wedle którego art. 2 ust.1.1 regularne usługi, to takie, które polegają na przewozie o określonych odstępach czasu i określonymi trasami, przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na, z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki.
Zgodnie zaś z art. 4 pkt.8a ustawy, przystanek, to miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, oznaczone w sposób określonych w przepisach ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 58 poz. 515 z 2003 r.) z informacją o rozkładzie jazdy, z uwzględnieniem godzin odjazdu środków transportowych przewożnika drogowego uprawnionego do korzystania z tego miejsca. Z kolei w świetle art. 4 pkt.8 ustawy, linia komunikacyjna oznacza połączenie komunikacyjne na określonej drodze między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, po której odbywają się regularne przewozy osób. Organ odwoławczy zaznaczył, że z brzmienia powołanych wyżej przepisów wynika, że cechą przewozu regularnego jest jego przewidywalność, która oznacza, że pasażerowie wiedzą skąd i kiedy zostaną zabrani oraz dokąd i kiedy zostaną dowiezieni przez określonego przewoźnika.
Jest to podyktowane interesem pasażerów, ale również koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i porządku na drogach. Nie jest zatem, w ocenie organu, możliwa taka interpretacja powyższych regulacji prawnych, która dopuszczałaby możliwość odejścia od ustalonych w rozkładzie jazdy przystanków i zatrzymywanie się gdziekolwiek. Godziłoby to bowiem w interesy samego przewoźnika, jak też innych przewoźników, a także pasażerów. Mogłoby bowiem zagrażać zasadom uczciwej konkurencji oraz zaburzać korzystanie z przystanków i generować opóźnienia przewozów.
Biorąc zatem pod uwagę przedstawione unormowania w kontekście okoliczności sprawy Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że nastąpiło naruszenie warunków określonych w rozkładzie jazdy, stanowiącym załącznik do zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, a dotyczących wsiadania i wysiadania pasażerów na wyznaczonych przystankach. Powyższe skutkuje koniecznością nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej w oparciu o art. 92 ust.1 ustawy w wysokości określonej sztywno przez Ip. 2.2 pkt.3 załącznika do tej ustawy.
W odniesieniu do zarzutów odwołania organ podniósł, że protokół kontroli, wbrew twierdzeniom odwołującego, został podpisany tak przez osobę kontrolującą, jak i przez kontrolowanego, a jego kopię otrzymał kierowca pojazdu. Przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 roku w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego nie nakazują dostarczenia kopii protokołu do firmy transportowej. W ocenie organu, w protokole umieszczono pełne oświadczenie kierowcy, co wymieniony podpisał. Nadto – żaden z przepisów o transporcie drogowym nie dopuszcza możliwości odstępstwa od poruszania się po wyznaczonej trasie. Odnośnie natomiast zabrania przez kontrolujących dokumentów dotyczących pojazdu, organ wskazał, że nastąpiło to w celu wykonania ich kserokopii, co ze względów technicznych musiało nastąpić w Powiatowej Komendzie Policji. Skoro więc dokumenty nie zostały zatrzymane, brak było podstaw do wystawienia pokwitowania.
Z decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji nie zgodził się J. K. składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, bez wskazania kierunku jej weryfikacji. Skarżący podniósł, że nie został poinformowany o fakcie podpisania protokołu kontroli z dnia 14 maja 2009 roku. Nie doręczono mu też informacji dotyczącej przekazania złożonego przez niego odwołania organowi odwoławczemu. Nieprawdziwym jest, zdaniem skarżącego, ustalenie organu, iż kontrolujący przeprowadzili rozmowę z kilkoma pasażerami pojazdu, którego dotyczy sprawa. Podniósł, że przystanek Szpital znajduje się zarówno przy ulicy Ż., jak i J. Zarzucił zbyt długi czas trwania sporządzania kserokopii zebranych dokumentów pojazdu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego trwania kontroli organ wskazał, że nie jest ograniczony limitem czasu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Przedmiot kontroli w powyższym zakresie stanowi orzeczenie o nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu niezgodnie z przepisami prawa.
Przepisami mającymi zastosowanie w rozpatrywanej sprawie są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125 poz. 874 z 2007 r. ze zm.). W sprawie jest bezsporne, że przedsiębiorca prowadzący działalność w Firmie [...] J. K. wykonuje transport krajowy transportu drogowego osób autobusami na podstawie licencji nr [...] z dnia [...] września 2002 roku ważnej do 26 września 2052 roku, uprawniającej do przewozu na terenie całego kraju. Załącznik do licencji zawiera wykaz pojazdów, wśród których wymieniono pojazd Autosan H9-21 o nr rejestracyjnym [...], którym w dniu 14 maja 2009 roku wykonywał przejazd E. K., kierowca zatrudniony w wymienionej firmie. Akta sprawy zawierają też zezwolenie nr [...] z dnia [...] listopada 2006 roku na wykonywanie przez wymieniony wyżej podmiot przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej na trasie S. – M., a godziny przejazdów autobusów na tej trasie określa minutowy rozkład jazdy stanowiący załącznik do zezwolenia.
Uzasadniając decyzję o ukaraniu przedsiębiorcy karą 3. 000 zł organy wskazały w podstawie prawnej przepis art. 92 ust.1 i 4 ustawy o transporcie drogowym. Stosownie do tego przepisu, karze pieniężnej podlega ten, kto wykonuje przewóz drogowy naruszając warunki wynikające z przepisów ustawy. Organy stwierdziły naruszenie przepisu art. 18b ust.1 pkt.3 i ust.2 pkt.3 ustawy i Ip. 2.2 pkt.3 załącznika do ustawy, które stanowią, że przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według określonych w tym przepisie zasad, w szczególności – wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy / art. 18b ust.1 pkt. 3 /, a podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy. Organy wskazują na protokół kontroli sporządzony na podstawie art. 74 ustawy, którego oryginał podpisali – funkcjonariusz przeprowadzający kontrolę i kierowca pojazdu.
Na zarzut właściciela firmy przewozowej – J. K., że otrzymał nie podpisany przez kierowcę protokół z kontroli, organ odwoławczy odniósł się w ten sposób, że kierowca otrzymał podpisany egzemplarz protokołu, natomiast jego kserokopia została omyłkowo doręczona firmie transportowej.
Sąd stwierdza, że akta sprawy zawierają /na karcie 8 akt adm./ protokół [...] z dnia 14 maja 2009 roku, na którym widnieją dwa nieczytelne podpisy. Natomiast przedłożona do odwołania z dnia 23.
06. 2009 roku kopia tegoż protokołu / karta 33 akt adm./ opatrzona jest podpisem sierż. szt. T., jednak nie zawiera podpisu kierowcy. Brak jest też adnotacji odnośnie braku tego podpisu. Jest to niezgodne z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 roku w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2008 r.), który stanowi, że protokół podpisują kontrolujący i kontrolowany / ust.1/, a odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę / ust.2/. Oryginał protokołu kontroli zatrzymuje kontrolujący, a jego kopię doręcza się kontrolowanemu / ust.4/. Niezrozumiała jest tu rozbieżność pomiędzy poszczególnymi egzemplarzami protokołu. Jeżeli / jak twierdzi organ odwoławczy / przesłany przedsiębiorcy egzemplarz protokołu stanowi kserokopię oryginału, to nie powinien różnić się niczym od tego oryginału. Podpisy osób uczestniczących w kontroli są niezbędnym elementem protokołu, skoro, w przypadku braku podpisu, przepis zobowiązuje do umieszczenia adnotacji o przyczynie odmowy podpisania protokołu. Kopia / za słownikiem języka polskiego / stanowi dokładne odtworzenie oryginału dokumentu i t.p. Kopia nie może różnić się niczym od oryginału, a to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Notatka urzędowa z dnia 18 sierpnia 2009 roku / a zatem po upływie ponad 3 miesięcy od zdarzenia / zawiera informację, że w trakcie drukowania dokumentacji prawdopodobnie został wydrukowany jeden protokół kontroli więcej, lecz jest on identyczny z tym – podpisanym przez kierowcę. Nie zmienia to jednak stanowiska Sądu, że kopia dokumentu nie może być różna się od jego oryginału, gdyż nie jest wówczas kopią tylko innym dokumentem.
Organy nie odniosły się też wyczerpująco do zarzutów przedsiębiorcy, dotyczących przebiegu kontroli, a także do zarzutu, że kierowca nie mógł zatrzymać autobusu na wyznaczonym przystanku, bowiem był on zajęty przez zaparkowane samochody. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że żaden z przepisów ustawy nie zawiera zapisu pozwalającego na takie, a nie inne postępowanie kierowcy w trakcie wykonywania przewozu, a więc zastosowania odstępstw od poruszania się po wyznaczonej trasie. Sąd przyznaje, że przepisy ustawy nie regulują tak szczegółowo postępowania kierowcy, niemniej doświadczenie życiowe wskazuje, że sytuacje na drogach niejednokrotnie zaskakują kierowców. Jeżeli skarżący podniósł zarzut, że przystanek, z którego powinien zabrać pasażerów był zajęty przez inne samochody, to należało sprawdzić, czy zarzut jest prawdziwy, a jeżeli miejsce to nie jest przeznaczone do parkowania samochodów, to należało wskazać, czy w stosunku do kierowców tych pojazdów podjęto jakieś działania by uniknąć w przyszłości podobnych zdarzeń.
Podstawowa zasada postępowania administracyjnego wyrażona w przepisie art. 6 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa. Dotyczy to zarówno podstaw materialnych stanowiących o obowiązku lub uprawnieniu strony, jak i procedury administracyjnej regulowanej przepisami kodeksu postępowania.administracyjnego / k.p.a./. Przepisy art. 7,9,10,11,77,80 i 107 § 3 k.p.a. nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, należytego, wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej uprawnień i wyjaśnienie stronom przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Organ administracji publicznej zobowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Strona powinna w tym postępowaniu uczestniczyć, zaś okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona przed wydaniem decyzji miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, zebranych materiałów i zgłoszonych żądań. Powinno to znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zasady te dotyczą postępowania przed organami obydwu instancji, bowiem przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji narusza przytoczone wyżej przepisy postępowania administracyjnego. W postępowaniu ponownym organ przeprowadzi postępowanie administracyjne zgodnie z regułami k.p.a., a w szczególności odniesie się do zarzutów stawianych przez skarżącego dotyczących sposobu przeprowadzenia kontroli, przeszkód uniemożliwiających mu zatrzymanie autobusu na wyznaczonym przystanku oraz wyjaśni przyczynę rozbieżności pomiędzy poszczególnymi egzemplarzami protokołu, a następnie wyda rozstrzygnięcie z uwzględnieniem stanowiska Sądu.
Wskazując na powyższe, Sąd uznał skargę za uzasadnioną, dlatego rozstrzygnął, jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a., bowiem stwierdzone naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.