Uzasadnienie
Przedmiotem skargi WK (skarżącego) jest decyzja A. S.A. z siedzibą w [.] Oddział w [.] (Spółka) z dnia [.] maja 2016 r. nr [.], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 29 lutego 2016 r. WK zwrócił się do A. Oddział w [.] o udostępnienie "pisemnej informacji ze względu na interes prawny". Podał, że przed Sądem Rejonowym w [.] XI Wydziałem Cywilnym zawisła sprawa o zasiedzenie (sygn. akt XI Ns [.] /15), w której występuje jako współwnioskodawca, zaś uczestnikami postępowania sądowego są Gmina Miasta [.] i Skarb Państwa - Prezydent Miasta [.] - Biuro Gospodarki Mieniem Miasta [.]. W skład przedmiotu sprawy o zasiedzenie wchodzą m.in. części działek nr 1894/3 i nr 2692 obr. [.] w [.].Skarżący wskazał, że ze względu na interes prawny wypływający z wymienionej sprawy sądowej, żąda od Spółki udzielenia pisemnej informacji "w zakresie słupa energetycznego oznaczonego jako [.] /Z-1, posadowionego na działce nr 1894/3 obr. ([.]) w [.] od strony ul. [.]", która znajduje się przy działce nr 1809 zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym (ul. [.]), której jest współwłaścicielem, w zakresie odpowiedzi na następujące pytania: czyją własnością jest wymieniony słup energetyczny znajdujący się na przedmiocie zasiedzenia; kiedy i przez kogo został wniesiony; co on zasila; jakie zabudowania i gdzie położone; czy był wymieniany na nowy, a jeżeli to – to kiedy; czy ma lub miał i w jakim okresie czasu związek z funkcjonowaniem drogi publicznej ul. [.] w [.]; czy przedmiotowy słup energetyczny zasila w energię elektryczną latarnię uliczną znajdującą się na działce nr 2692 (stanowiącej ul. [.]), niedaleko wyżej wymienionego jednorodzinnego budynku mieszkalnego; jeżeli z tego słupa energetycznego nie dochodzi zasilanie elektryczne do wskazanej latami ulicznej, to którędy zasilanie do niej dochodzi, jakimi gruntami.
Skarżący podał, że do odpowiedzi na część z powyższych pytań Sąd Rejonowy w [.] zobowiązał na rozprawie w dniu 22 stycznia 2016 r. Gminę Miasto [.] i Skarb Państwa - Prezydenta Miasta [.] - Biuro Gospodarki Mieniem Miasta [.]. Jednak według jego wiedzy uczestnicy nie ujawnili na piśmie Sądowi wymaganych informacji w zakresie opisanego wyżej słupa energetycznego, a jedynie wypowiedzieli się odnośnie do własności i budowy latarni elektrycznej od strony ul. [.]. W ocenie skarżącego może to skutkować tym, że sprawa sądowa sygn. akt XI Ns [.] /15 będzie trwała dłużej, ponieważ uczestnicy wypowiedzieli się na inne zagadnienia niż zobowiązał ich Sąd Rejonowy w [.].
Pismem z dnia [.] marca 2016 r. [.] Spółka poinformowała skarżącego, że odpowiedzi na przedstawione pytania może udzielić na żądanie sądu.
W dniu 4 kwietnia 2016 r. WK zwrócił się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania postawione w piśmie z dnia 29 lutego 2016 r. oraz o przesłanie mu "kopii niezbędnych dokumentów urzędowych znajdujących się w zasobach A. na tematy poruszane w tym piśmie", dotyczących wzniesienia i wymiany spornego słupa energetycznego oraz celu, dla którego był on i jest wykorzystywany. Skarżący w treści pisma wskazał, że zgłoszone żądanie opiera na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i ust. 1 pkt 5 lit. d) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.).
Decyzją z dnia [.] kwietnia 2016 r. L[.], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Spółka A. Oddział [.] odmówiła udostępnienia skarżącemu żądanej informacji "innych niż decyzje administracyjne dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń energetycznych na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi 1894/3 i 2692".
Uzasadniając zajęte stanowisko Spółka podała, że w sprawie brak jest podstaw dla udostępnienia wnioskowanych informacji w postaci dokonania opisu przeprowadzonych prac oraz przekazania dokumentacji potwierdzającej wykonanie prac, a nadto wskazania dokładnych dat i lokalizacji prowadzonych prac budowy słupa linii niskiego napięcia na obszarze działek 1894/3 i 2692 obręb [...] położonych w miejscowości [.], w zakresie innym niż decyzje administracyjne dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń energetycznych usytuowanych na przedmiotowych działkach,gdyż informacje w tym przedmiocie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, która jest z mocy art. 5 ust 2, oraz art. 2 ust 1 u.d.i.p. wyłączona od obowiązku jej udostępnienia.
W świetle przytoczonych regulacji prawo dostępu do informacji publicznej doznaje ograniczenia w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Natomiast w myśl art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, co dotyczy żądanych informacji w sprawie.
Spółka podniosła, że informacje, których żąda właściciel nieruchomości stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa energetycznego. Są to m.in. takie dokumenty, które w tym celu są przechowywane w archiwach Spółki, z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników Spółki. Nadto tajemnica wynika z faktu, iż materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej, w przedmiocie której realizowane są zadania przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Tajemnica również wynika z uwagi na fakt znaczenia materiałów dla prawidłowości funkcjonowania sieci także dla Państwa, tj. wobec okoliczności, że A. objęta jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 października 2010r. (cz. II Załącznika, pod poz.
1) w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym. Spółka wskazała również, że wniosek dotyczy między innymi niezbędnych dokumentów urzędowych znajdujących się w zasobach A., w tym decyzji administracyjnych, a więc aktów podlegających udostępnieniu w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 73 K.p.a.), tj. przez właściwy organ administracji publicznej stronie postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r. I OSK 771/11, jednoznacznie wskazujące, że skoro dostęp do akt postępowania administracyjnego regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego to w tym zakresie z mocy art. 2 ust 2 u.d.i.p. wyłączone jest stosowanie przepisów tej ustawy).
Pismem z dnia 22 kwietnia 2016 r. skarżący zwrócił się do Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że nieprecyzyjnie i wadliwie przytoczono tak przedmiot sprawy, jak i zgłoszone przez niego żądania. Skarżący podniósł, że z porównania treści jego wniosku z dnia 4 kwietnia 2016 r. i wcześniejszego pisma z dnia 29 lutego 2016 r., z treścią pisma - decyzji z dnia 13 kwietnia 2016 r. wynika, że A. Oddział w [.] przypisuje muzłożenie wniosków, których nie składał. Wniosek z dnia 4 kwietnia 2016 r. dotyczył udostępnienia informacji publicznej poprzez udzielenie pisemnej odpowiedzi w dwóch egzemplarzach na pytania zadane w piśmie z dnia 29 lutego 2016 r. oraz przedstawienie (załączenie) kopii niezbędnych dokumentów urzędowych znajdujących się w zasobach A. na tematy poruszane w tym piśmie.
Skarżący zaznaczył, że w żadnym razie nie występował o dokonanie opisu przeprowadzonych prac oraz przekazanie dokumentacji potwierdzającej wykonanie prac, a nadto wskazania dokładnych dat i lokalizacji prowadzonych prac budowy słupa linii energetycznej niskiego napięcia.We wszczętej sprawie o udostępnienie informacji publicznej nie chodziło i nie chodzi mu bowiem o ujawnianie tajemnicy przedsiębiorstwa. Nie potrzeba mu też podawania dokładnej daty wzniesienia i wymiany słupa energetycznego w [.][.] przy ul. [.] oznaczonego numerem [.] /Z-1. Wystarczające będzie w ocenie skarżącego ujawnienie tylko daty rocznej, tj. w którym roku wzniesiono i wymieniono słup energetyczny.
Skarżący podał, że starsi mieszkańcy osiedla [.] w [.] wiedzą, w którym roku słupy energetyczne linii energetycznej, w skład której wchodzi słup energetyczny oznaczony [.] /Z-1, zostały postawione (wybudowane), a on sam z kolei wie kiedy ten słup energetyczny został wymieniony na nowy, gdyż są to fakty znane publicznie. Natomiast skoro skarżący został zobowiązanydo przekazania informacji Sądowi Rejonowemu w [.] do sprawy o zasiedzenie, to w jego ocenie dobrze byłoby uzyskać je od podmiotudysponującego tymiinformacjami, tj. obecnie od A. Skarżący wskazał, że istotna i minimalna treść, jaką chciał uzyskać, to uzyskanie informacji o tym, czyją własnością jest słup energetyczny znajdujący się na przedmiocie zasiedzenia (czyli na działce nr 1894/3 obr. [...] w [.]) i oznaczony numerem [.] /Z-1, czy ma lub miał i w jakim okresie czasu związek z funkcjonowaniem drogi publicznej (ul. [.] w [.]), kiedy i przez kogo został wzniesiony (postawiony).
Udzielenie tych minimalnych informacji przez Spółkę jest wystarczające, bo takich informacji zażądał Sąd Rejonowy w [.] od uczestników postępowania o zasiedzenie, a to od Gminy Miasto [.] i od Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [.] - Biura Gospodarki Mieniem Miasta [.]. Skarżący podał, że jeżeli informacje te uzyska, nawet bez kopii dokumentów je potwierdzających, to przekaże je informacje Sądowi Rejonowemu w [.].
Skarżący wskazał ponadto, że przy wydawaniu orzeczeń administracyjnych w zakresie wymienionego słupa energetycznego oznaczonego numerem [.] /Z-1 nie brał udziału i nie był stroną postępowania administracyjnego, a więc dokumenty w postaci m.in. decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ administracji publicznej nie mogą zostaćmu udostępnione na podstawie art. 73 K.p.a.
W piśmie z dnia 24 maja 2016 r. [.] Spółka poinformowała skarżącego, że jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zawarty w piśmie z dnia 22 kwietnia 2016 r., został "załatwiony pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. [.]", zaś w pozostałym zakresie wniosek "nie stanowi informacji publicznej".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie WK wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji – pisma Spółki z dnia 24 maja 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji – pisma z dnia 13 kwietnia 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wniósł ponadto o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego z dokumentów.
Powtarzając zarzuty sformułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że wnioskiem tym zwrócił się do Spółki o zrewidowanie dotychczas zajętego przez niąstanowiska i uchylenie pisma - decyzji z [.] kwietnia 2016 r. oraz udostępnienie urzędowych informacji poprzez udzielenie odpowiedzi co najmniej na pytania:
- 1. Czyją własnością jest słup energetyczny oznaczony numerem [.] /Z - 1 znajdujący się na przedmiocie zasiedzenia w sprawie zwisłej przed Sądem Rejonowym w [.] XI Wydziałem Cywilnym sygn. akt XI Ns [.] /15 (tj. na działce nr 1894/3 obr. [.] w [.])?
- 2. Czy ma lub miał i w jakim okresie czasu związek z funkcjonowaniem drogi publicznej (ul. [.] w [.])?
- 3. Kiedy (przynajmniej z podaniem daty rocznej) i przez kogo został wniesiony?
Zdaniem skarżącego strona przeciwna odmawiając udostępnienia informacji publicznej, żądanej przeze niego dla celów prowadzonego przez Sąd Rejonowy w [.], nie wywiązała się z ustawowych obowiązków do udzielenia informacji publicznej oraz podania m.in. konkretnego i niezbędnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji odmownej, a tym samym naruszyła jego interes prawny do otrzymania żądanej informacji publicznej, znajdującej się w zasobach Spółki, oraz przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p. oraz "co najmniej" przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, z przyczyn wyrażonych w uzasadnieniu decyzji z dnia [.] kwietnia 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Skarga jest oczywiście uzasadniona i jako taka zasługuje na uwzględnienie.
Podstawą uwzględnienia skargi są stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, których postać i stopień co najmniej mogły mieć wpływ na wynik sprawy pojmowany jako treść rozstrzygnięcia podlegającego weryfikacji. Skarżona Spółka działająca poprzez własną jednostką organizacyjną – oddział spółki akcyjnej i posiadająca w sprawie o udostępnienie informacji publicznej status organu administrującego (organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym) dopuściła się oczywistego naruszenia przepisów art. 7, 11, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 16 oraz w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W zakresie powyższych naruszeń prawa zarzuty skargi okazały się zatem usprawiedliwione.
Formułując powyższą ocenę legalnościową zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w pierwszej instancji, należało uwzględnić zasadnicze przesłanki:
- 1. Skarżona Spółka akcyjna z siedzibą w [.] oraz działający w jej strukturach Oddział w [.] (który wydając za pośrednictwem Dyrektora Oddziału decyzje w pierwszej i drugiej instancji potwierdził – pod rygorem odpowiedzialności prawnej – że jest umocowany do działania w imieniu Spółki w sprawach z zakresu udostępnienia informacji publicznej) są jednostkami organizacyjnymi wykonującymi zadania publiczne z zakresu dystrybucji energii elektrycznej.
- 2. Przepis art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 p.p.s.a. Jednostka organizacyjna o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie stanowi jednostki organizacyjnej, o jakiej mowa w przepisach k.p.a. i p.p.s.a. W rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt.5 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część spółki – jako jej oddział – powołaną przez samą spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., II OSK 102/13; wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., I OSK 830/13). W konsekwencji oddział spółki akcyjnej realizującej zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
- 3. Żądane przez skarżącego informacje – niezależnie od celu ich pozyskania, związanego z toczącym się sporem cywilnoprawnym przed sądem powszechnym – są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) (informacje o majątku podmiotu zobowiązanego), art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) (dane publiczne obejmujące treść i postać dokumentów urzędowych, w tym treść aktów administracyjnych) u.d.i.p.
- 4. Podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej może być przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie przesłanki ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, jednakże tylko pod warunkiem precyzyjnego, wyczerpującego i przekonującego wykazania, że wyznaczona żądaniem wnioskodawcy informacja publiczna związana z działalnością przedsiębiorcy zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej wyczerpuje ustawowe przesłanki wyłączające jej udostępnienie ze względu na jej wartość gospodarczą oraz realną możliwość naruszenia interesów przedsiębiorcy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., I OSK 511/13). Informacja publiczna odnosząca się do danych będących w posiadaniu przedsiębiorcy podlega zatem udostępnieniu tylko w sytuacji, gdy nie jest objęta ochroną wynikającą z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Każda więc nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być, przed jej udostępnieniem w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 700/16).
- 5. W sprawie będącej przedmiotem skargi skarżony podmiot nie dokonał prawidłowego powiązania przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci tajemnicy przedsiębiorcy z zakresem i treścią pytań skarżącego. Prawidłowe powiązanie powyższej przesłanki z treścią wniosku polega na wykazaniu, że żądane przez skarżącego informacje mają wartość gospodarczą, oraz że poprzez ich ujawnienie istnieje realna możliwość naruszenia interesów przedsiębiorcy, a ponadto że przedsiębiorca podjął określone kroki zmierzające do zachowania powyższych informacji w poufności. Brak wykazania powyższych przesłanek na tle prawidłowo ustalonego i wyjaśnionego stanu faktycznego czyni odmowę udostępnienia żądanych informacji publicznych przedwczesną.
- 6. W dalszej kolejności można nawet stwierdzić, że wniosek z dnia 4 kwietnia 2016 r. odwołujący się do pytań wyrażonych w piśmie z dnia 29 lutego 2016 r. nie został rozpoznany co do istoty, gdyż z jednej strony skarżony organ apriorycznie odmówił udostępnienia żądanych informacji ze względu na przesłankę tajemnicy przedsiębiorcy, z drugiej zaś stwierdził w sentencji decyzji, że odmowa dotyczy udostępnienia wnioskowanych informacji "w zakresie innych niż decyzje administracyjne dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń energetycznych na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi 1894/3 i 2692", co należałoby odczytywać jako wyraz woli udostępnienia dokumentów obejmujących decyzje administracyjne (co jednak – w świetle akt sprawy – nie nastąpiło). Jest jednak oczywiste, że uwzględnienie wniosku i udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, a nie w formie decyzji. Skarżony podmiot powinien mieć oczywiście na względzie, że decyzje stanowiące podstawę do budowy, przebudowy lub remontu obiektów należących do infrastruktury elektroenergetycznej, ze swej istoty nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (por. np. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., I OSK 1482/13).
W świetle powyższych uwag oraz treści wniosku skarżącego należy przyjąć, że skarżony podmiot nie dokonując wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy (treści żądania skarżącego), nie dokonując wyczerpującego i całościowego rozpatrzenia materiału procesowego oraz nie sporządzając prawidłowego i przekonującego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych rozstrzygnięć naruszył wskazane na wstępie przepisy procesowe w stopniu, który co najmniej mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało orzec o uchyleniu zaskarżonych decyzji, formułując wyrażoną wyżej wiążącą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.