Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymująca w mocy decyzję Starosty (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], w sprawie przyznania nieodpłatnie J. S.M. (dalej: "wnioskodawca") własności działki nr 101/5 o pow. 0,3367 ha położonej w S., gmina [...].
W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 1989 r. Nr 10, poz. 53 z późn. zm.; dalej: "ustawa").
Starosta [...], działając na podstawie art 6 ustawy postanowił przyznać wnioskodawcy nieodpłatnie własność działki nr 101/5 opow. 0,3367ha, położonej w obrębie ewidencyjnym S., gmina [...], będącej dotychczas własnością gminy [...], objętej jednostką rejestrową G.4 i księgą wieczystą nr [...].
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że z wnioskiem o przyznanie nieodpłatnie nieruchomości wystąpiła uprawniona osoba, a wielkość przyznanej działki została ustalona na podstawie wizji terenowej, która odbyła się w dniu 5 listopada 2018 r., podczas której ustalono, że do korzystania z budynków na działce nr 101/4 nie jest konieczna cała nieruchomość. Zlecono dokonanie podziału działki jednostce wykonawstwa geodezyjnego w celu ustalenia powierzchni niezbędnej do korzystania z zabudowań. W ten sposób wydzielono działkę nr 101/5, którą przyznano nieodpłatnie wnioskodawcy.
W odwołaniu od tej decyzji strona skarżąca podniosła, że powierzchnia niezbędna do korzystania z budynków jest mniejsza o około 0,10 ha zwróconej działki od strony północnej, ponieważ nie ma żadnego związku z ich wykorzystywaniem.
Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu wskazało, że wnioskodawca w piśmie inicjującym postępowanie przed Starostą [...] zażądał zwrotu działki nr 101/4 o pow. 0,4615 ha położonej na terenie obrębu S.. W wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej w terenie ustalono, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym drewnianym oraz trzema budynkami gospodarczymi. Jednocześnie stwierdzono, że do prawidłowego użytkowania zabudowy niezbędna jest część działki i zlecono dokonanie podziału działki jednostce wykonawstwa geodezyjnego w celu ustalenia powierzchni niezbędnej do korzystania z zabudowań.
Z dokumentów zalegających w aktach sprawy wynika, że zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych, stanowiącym część operatu podziałowego, działka nr 101/4 o pow. 0,4615 ha, będąca własnością Gminy [...], dzieli się na działki nr 101/5 o pow. 0,3367 ha i 101/6 o pow. 0,1248 ha. Działka nr 101/5 obejmuje część nieruchomości niezbędną do korzystania ze znajdujących się na niej budynków. Dokumentacja geodezyjna sporządzona w trakcie prac podziałowych została przyjęta do PODGiK [...] dnia 28 grudnia 2018 r. Podziału dokonano w trybie art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.), zgodnie z którym, w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji zatwierdzającej podział.
Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Tym samym decyzja wydana na podstawie art. 6 cyt. ustawy dokonuje podziału nieruchomości, z której nastąpiło wydzielenie działki, zatwierdza podział i stanowi podstawę wpisu prawa własności w księdze wieczystej.
Zdaniem organu II instancji wydzielenie jeszcze części nieruchomości, zgodnie z propozycją Burmistrza spowodowałoby brak dojazdu do obu nieruchomości, a obciążenie służebnością działki nr 101/5 utrudniłoby prawidłowe korzystanie z nieruchomości. Art. 6 nie stanowi podstawy prawnej do obciążenia w drodze decyzji administracyjnej działki wydzielonej służebnością przejazdu i przechodu na rzecz właścicieli działki sąsiedniej. Zatem ustanowienie służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu pozostawałoby w kolizji z art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w sposób prawidłowy zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Skargę do Sądu wniosła Gmina [...] zarzucając decyzji:
- - naruszenie art 6 ustawy poprzez uznanie, że wydzielenie działki powinno być tak przeprowadzone by zapewnić możliwość dojazdu do nieruchomości sąsiednich oraz poprzez uznanie, że działka może być wydzielona w rozmiarze niezbędnym do swobodnego korzystania z budynków,
- - art 6, 7 i 107 K.p.a. poprzez zignorowanie zasady pozbawiania własności Gminy na podstawie art 6 ustawy i przeprowadzenie podziału wbrew zasadzie, że wnioskodawca ma otrzymać grunt najmniejszy jaki jest możliwy do korzystania z budynku.
Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniesiono, że istota składania przez skarżącą środków odwoławczych opiera się na błędnym postępowaniu organów I i II instancji polegającym na zwrocie części działki w rozmiarze większym niż niezbędny do prawidłowego korzystania z budynków stanowiących własność wnioskodawcy. Zdaniem strony skarżącej założeniem ustawy jest dokonanie podziału umożliwiającego korzystanie z budynków, podczas gdy dojazd do zwróconej działki powinien zostać rozstrzygnięty przez ustalenie stosownych służebności. Zadaniem art 6 ustawy nie jest regulowanie dojazdów, czy służebności wszelkich nieruchomości leżących w sąsiedztwie zwracanej działki. Celem jest zwrot działki pod budynkami oraz ustanowienie stosownych służebności. Podział działki w taki sposób by koniecznie zapewnić dojazd do sąsiednich nieruchomości poprzez odpowiednie podziały zwracanej działki leży poza kompetencjami organów administracji orzekającymi na podstawie tego przepisu.
Właściciel działki 101/3 powinien postarać się o ustanowienie stosownych służebności dojazdu na podstawie przepisów prawa cywilnego. Wskazano przy tym, że S. M. był właścicielem nieruchomości oznaczonej nr 101/3 i korzystał z prawa przejazdu przez działkę gminną będącą przedmiotem niniejszego postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli usta wy nie stanowią inaczej.
W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne badają, czy kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji.
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego jak też procesowego w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana między innymi na podstawie art 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidulanych i członków ich rodzin oraz o zamianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 ze zm.; dalej: "ustawa o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników").
Zgodnie z tym przepisem: "właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego".
W niniejszej sprawie z wnioskiem takim wystąpił J.M. domagając się zwrotu działki nr 101/4.
Organ I instancji wydzielił z działki 101/4 stanowiącej własność Gminy [...] działkę 101/5 o powierzchni 1,3367 ha i przyznał ją nieodpłatnie wnioskodawcy. Stanowisko to podtrzymał organ II instancji. Skarżąc tą decyzję Gmina wskazała, że powierzchnia niezbędna do korzystania z budynków jest mniejsza o około 0,10 ha od zwróconej działki.
Sąd uwzględnił skargę aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej wskazane.
J.M. występując z wnioskiem o zwrot działki 101/ 4 wskazał, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...], sygn. akt [...] z dnia 9 maja 2018 r. stał się właścicielem budynków znajdujących się na przedmiotowej działce.
Tymczasem z akt sprawy wynika, że na podstawie decyzji z dnia 20 sierpnia 1980 r. wydanej na podstawie art 45, 52 ust. 2, art 8 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym, oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140) na wniosek S. Z. stanowiące jego własność działki, w tym działka 101/1 zostały przejęte na własność i w posiadanie Państwa, przy czym wskazano, że budynki pozostawia się na wyłączną własność. Wskazując jednocześnie, że budynki wyłączone z przejętego gospodarstwa rolnego znajdują się na działce oznaczonej 101/1 o powierzchni 0,70 ha.
Kolejną decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Rejonowego w [...], działając na podstawie art 118 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1993 r., nr 71, poz. 342) z wniosku C.Z., przyznał jej nieodpłatnie na własność, działkę rolną oznaczoną nr ewid. 101/3 o powierzchni 0,27 ha. Z decyzji tej wynika, że w 1993 r. dokonano podziału geodezyjnego działki nr 101/1, z której wydzielono działkę rolną o powierzchni 0,27 ha oznaczając ją jako działkę nr 101/3, natomiast działka budowlana o powierzchni 0,43 ha została oznaczona jako działka 101/4. W decyzji tej wskazano również, że skoro S. Z. zmarł, a działka przydzielona do dożywotniego użytkowania znajduje się w posiadaniu żony C.Z. to przysługuje jej żądanie z art 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Z kolei postanowieniem z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] I Wydział, Cywilny stwierdził, że spadek po C.Z. na podstawie testamentu z dnia 11 kwietnia 1997 r. nabył wnuk siostry spadkodawczyni J.M..
W testamencie sporządzonym przed Burmistrzem Gminy i Miasta [...] C.Z. oświadczyła, że swoją własność: dom mieszkalny drewniany, kryty dachówką, stodołę drewnianą krytą dachówką, stajnię murowaną krytą blachą oraz działkę budowlaną oznaczoną nr 101/4 o powierzchni 0,43 ha daruje J.M.
Niewątpliwie warunkiem sine qua non przyznania własności działki gruntu, na której budynki zostały wzniesione jest legitymowanie się tytułem własności tych budynków, a tego J.M. na obecnym etapie postępowania nie wykazał.
Z przedstawionych przez niego dokumentów wynika, że własność tych budynków przysługiwała S.Z.. Wydana po jego śmierci decyzja przyznająca nieopłatnie własność C.Z. dotyczyła wyłącznie wydzielonej z działki ewidencyjnej nr 101/1, działki 101/3 o powierzchni 0,27 ha, określonej jako działka rolna. Nie zmienia powyższego fakt, że w testamencie na podstawie, którego stwierdzono nabycie spadku po C.Z., przekazała ona na rzecz skarżącego budynki wraz z działką budowlaną nr 101/4. Z zebranych i zgromadzonych w aktach dokumentów nie wynika, że C.Z. posiadała tytuł prawny – własność działki nr 101/4 i posadowionych na niej budynków.
W świetle powyższego pierwszorzędne znaczenie w niniejszej sprawie ma wykazanie istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego z wystąpieniem z wnioskiem poprzez wykazanie przysługującego mu prawa własności budynków posadowionych na działce nr 101/4. Dla stwierdzenia powyższego konieczne jest legitymowanie się stwierdzeniem nabycia spadku po S.Z., względnie decyzją przyznającą nieodpłatnie na własność C.Z. działkę 101/3, jeśli taka została wydana. Pytany na powyższe okoliczności podczas rozprawy pełnomocnik skarżącego nie posiadał informacji co do tego, czy spadek po S.Z. był przeprowadzony i na kogo, ani też czy istnieje osobny tytuł własności budynków posadowionych na działce nr 101/4 wydana na rzecz C.Z..
Brak ustaleń w tym zakresie przedwczesną czyni ocenę postawionych w skardze zarzutów, dotyczących powierzchni przyznanej na własność działki.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem organu II instancji będzie uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. a i. c. P.p.s.a.