Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] maja 2020 r., nr [...]uchylająca decyzję Burmistrza Miasta i Gminy (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania A.B (dalej: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem M. B., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na podstawie art. 138 § 2 i §2 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., sygn. [...] Burmistrz Miasta i Gminy orzekł w przedmiocie odmowy przyznania A.B świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem M. B., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że przesłanką odmowy przyznania świadczenia jest brak spełnienia warunku co do czasokresu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Dodatkowo organ zaznaczył, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. W konsekwencji wyłączone jest prawo do świadczenia po stronie małżonka oraz innych osób mieszczących się w kręgu zobowiązanych do alimentacji.
Organ II instancji w zaskarżonej do Sądu decyzji całkowicie zanegował stanowisko organu I instancji. Odnośnie powstanie niepełnosprawności u osoby podlegającej opiece powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 który stwierdził, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Odnośnie drugiej negatywnej przesłanki tj. pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności stwierdził, że w świetle, wynikających z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązków alimentacyjnych małżonka, nie powinno budzić wątpliwości prawo małżonka do świadczenia pielęgnacyjnego, co znajduje pełną akceptację w orzecznictwie.
W świetle powyższego stwierdził, że organ I instancji dopuścił się naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego, ale również przepisów postępowania a to art. 7, 104 § 2 k.p.a., art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. Jedocześnie stwierdził, że nie może po raz pierwszy zastosować normy prawnej, która nie znalazła zastosowania w postępowaniu przed organem I instancji, ponieważ doszłoby do naruszenia art. 15 k.p.a. i wynikającej z tego przepisu zasady dwuinstancyjności postępowania, w związku z czym uchylił decyzję organu I instancji przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
Nakazał organowi dokonanie analizy stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem wyrażonej oceny prawnej, a następnie ocenienie czy zostały spełnione wszystkie przesłanki pozytywne do przyznania świadczenia i nie zachodzą inne przesłanki negatywne. Zaznaczył także, że dokonana w decyzji wykładnia przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest dla organu I instancji wiążąca.
W sprzeciwie od powyższej decyzji skrząca podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca ponieważ świadczenie pielęgnacyjne powinno jej przysługiwać.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie powołując argumentację, jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.
Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Jak wynika z kolei z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, WSA w Gorzowie w wyroku z 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 838/17; WSA w Łodzi w wyroku z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17, te i wszystkie powołane w sparwie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem wyłącznie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 18/13).
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Patrząc na kwestionowaną sprzeciwem decyzję SKO, pod kątem zasadności uchylenia się przez organ odwoławczy od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu skutkującym jej uchyleniem.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podkreśliło, argumentując zasadność wydania decyzji kasacyjnej, że organ I instancji nie uwzględnił w procesie wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazówek interpretacyjnych, zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Przypomnieć należy, co zresztą uczyniło także Kolegium, że wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Kolegium wyraźnie podkreśliło, że skoro Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, to wskazany wyrok, ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443, z tym dniem wszedł w życie. Skutkiem więc tego orzeczenia Trybunału jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, począwszy od dnia jego ogłoszenia, to jest od dnia 23 października 2014 r. i ukształtowanie w tym zakresie nowego stanu prawnego. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wobec tego zdaniem Kolegium orzeczenie to winno być respektowane.
W tym zakresie podzielić w pełni należy stanowisko Kolegium, gdyż kwestie te bez wątpienia determinują konieczne do ustalenia istotne dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy.
W swoim uzasadnieniu Kolegium stwierdziło również nieprawidłowość przyjęcia przez organ I instancji jako negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:
osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Prawidłowo Kolegium, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazało, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a) tego przepisu, niebędąca "sprawnym" małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 420/20).
Przyjęcie bowiem literalnej wykładni tego przepisu, jak przyjął to organ I instancji prowadziłaby do nieakceptowanego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 403/19, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 39/18, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 728/17).
Nieuzasadniona jednakże jest argumentacja Kolegium, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Z ustaleń organu I instancji wynika bezspornie, że skarżąca A. B. jako małżonek wymagającej opieki osoby jest zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji. Z ustaleń tych wynika również, że jest ona zdolna do tej opieki i faktycznie ją sprawuje. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że to ona pełni całodobową opiekę nad mężem zapewniając mu pomoc we wszystkich czynnościach życiowych. Niekwestionowana także niepełnosprawność męża, jako pozytywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia. Z akt wynika również bezsprzecznie, że skarżąca z powodu opieki nad mężem nie podejmuje żadnej pracy zarobkowej.
Wadliwa wykładnia prawa materialnego dokonana przez organ I instancji nie zwalniała Kolegium od oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Materiał ten w postaci wywiadu pracownika socjalnego z dnia 11 grudnia 2019 r. oraz zalegających w aktach dokumentów został zgromadzony i oceniony przez organ I instancji, był również wystarczający do podjęcia przez Kolegium rozstrzygnięcia. Ogólnikowe wskazówki dla organu I instancji by rozpoznając sprawę jeszcze raz rozpatrzył stan faktyczny przy uwzględnieniu stanowiska organu odwoławczego, oceniając jednocześnie czy nie zostały spełnione inne negatywne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, zostało całkowicie oderwane od dokonanych przez organ I instancji ustaleń.
Wynikało z nich bowiem, że po wyeliminowaniu dwóch negatywnych przesłanek przez organ odwoławczy odpadły jakiekolwiek podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia i w rzeczywistości działanie organu I instancji sprowadzać miało się do wydania decyzji przyznającej to świadczenie, co mógł uczynić organ II instancji. Właśnie ze względu na takie sytuacje została wprowadzona instytucja sprzeciwu, by zahamować bezzasadne wydawanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnych i nieuzasadnione tym samym przedłużanie postępowania administracyjnego.
Bezzasadne jest stanowisko Kolegium, że wydaniu decyzji merytorycznej sprzeciwiałoby się po raz pierwszy zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego i naruszenie tym samym zasady dwuinstancyjności postępowania. W sprawie nie mamy do czynienia z zastosowaniem po raz pierwszy wskazanych przepisów tylko z inną ich wykładnią, a co bardziej istotne z punktu widzenia wyniku sprawy, wykładnią korzystną dla strony.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji