Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej (dalej zwana SM) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej SKO, Kolegium) z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu.
SKO na mocy decyzji z dnia [...] października 2012 r., o nr [...], uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej jako Prezydent) z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, socjalnych z niezbędną infrastrukturą techniczną i miejscami postojowymi, na działce ewid. nr 3050/3 przy ul. M. w T. Po ponownym rozpoznaniu wniosku Gminy [...], Prezydent decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej: budowę budynku mieszkalnego czterokondygnacyjnego, wielorodzinnego, socjalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i miejscami postojowymi, na działce o nr ewid. 3050/3 położonej przy ul. M. w T. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 30 stycznia 2013 r. Gmina uzupełniła i zmieniła wniosek z dnia 12 grudnia 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy o nazwie jak w sentencji decyzji.
Organ wskazał, że w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy przeprowadzono analizę architektoniczno-urbanistyczną, uwzględniając kwestie podniesione przez Kolegium. Wnioskodawca przedłożył wymagane dokumenty, wyszczególnione w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647, określanej dalej u.p.z.p.), w tym koncepcje zagospodarowania działki. Prezydent wskazał, że na terenie objętym decyzją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
W odwołaniu od tej decyzji SM wniosła o jej uchylenie w całości i podniosła m.in. że organ zupełnie zignorował ochronę interesu społecznego, gdyż mieszkańcy okolicznych domów i bloków (w tym członkowie SM) protestują przeciwko budowie w/w budynków mieszkalnych o charakterze socjalnym. Podniesiono argument, o potencjalnym zagrożeniu bezpieczeństwa publicznego, występowania wykroczeń o charakterze chuligańskim, zwłaszcza, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się szkoła.
SKO po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu wskazało, że realizacja wnioskowanej inwestycji spełnia warunki w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Kolegium, planowana inwestycja spełnia określone przez ustawodawcę przesłanki warunkujące uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że ustawodawca nie wprowadził wymogu uzgodnienia warunków zabudowy od treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy. Wskazało, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 31 stycznia 2008 r. zmienionej uchwałą nr [...] z dnia 23 maja 2013 r. – obszar na którym planowana jest inwestycja oznaczony został w projekcie symbolem 48 MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej średniowysokiej do 5 kondygnacji).
SKO wskazało, że budynki socjalne nie są obiektami uciążliwymi, a budując je gmina wypełnia swój ustawowy obowiązek, zapewniając m.in. mieszkania osobom w trudnej sytuacji majątkowej, co nie pozwala wnioskować, że są to osoby zakłócające porządek publiczny, gdyż często brak lokalu mieszkalnego spowodowany jest pewnymi zdarzeniami losowymi (np. powodzią).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie SM wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji. Skarżąca spółdzielnia zarzuciła decyzjom naruszenie art. 61 u.p.z.p. i art. 7, 77 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu podtrzymała swoje argumenty przedstawione w odwołaniu, zarzucając Kolegium, że nie odniosło się do zarzutów odwołania. SM powołała się na stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08, zgodnie z którym przepis art. 9 u.p.z.p. nie oznacza, że decyzje administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy wydane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. W niniejszej sprawie działka nr 3050/3, na której planowana jest przyszła inwestycja została zakwalifikowana w Studium jako teren 73 U (przeznaczenie terenu na działalność usługową), a więc nie pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne - jakim jest budowa bloków mieszkalnych.
W szczególności nieruchomość ta nie została w w/w uchwałach Rady Gminy przewidziana pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. W ocenie skarżącej nie jest prawdziwe również twierdzenie, że planowana inwestycja stanowiła kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, albowiem warunki te zostałyby spełnione jedynie wówczas gdyby planowana inwestycja była zgodna z dotychczasowym przeznaczeniem terenu określonym w studium.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentacji skargi podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji są przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwana dalej w skrócie u.p.z.p.). Otóż art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, wyraża zasadę w myśl której każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich.
W sytuacji gdy dla wnioskowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o sposobie zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenu rozstrzyga się na mocy drodze decyzji o warunkach zagospodarowania terenu. Przesłanki wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powołany przepis stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków następujących warunków:
- 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust., jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych;
- 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji wykazały przekonująco, zaistnienie względem wnioskodawczyni Gminy [...] wszystkich z wymienionych warunków. Należy dodać, że ponownie rozpoznając wniosek organ pierwszej instancji wypełnił zalecenia wynikające z treści kasacyjnej decyzji SKO z dnia [...] października 2012 r. nr [...].
Odnosząc się do podstawowego zarzuty strony skarżącej, opartego na niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami studium kierunków i zagospodarowania przestrzennego gminy, należy podkreślić, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może być oparta na regulacjach nie mających charakteru norm prawa powszechnie obowiązującego. Studium takich norm nie zawiera o czym świadczy w sposób nie budzący wątpliwości treść art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Dlatego nie stanowi przeszkody do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy sprzeczność jego zamiaru inwestycyjnego z ustaleniami studium a tym bardziej z ustaleniami wyrażonymi w projektach uchwał dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium ma znaczenie dla tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie dla postępowania wszczętego w celu ustalenia warunków zabudowy w drodze aktu indywidulanego.
Studium wiąże organy gminy na etapie sporządzania projektu m.p.z.p. a nie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przekonuje do tego językowa wykładnia art. 9 ust. 4 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębnymi przepisami prawa, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są przepisy studium, skoro ten akt planistyczny nie należy do katalogu źródeł prawa określonego w art. 87 Konstytucji RP. Konsekwencje sprzeczności m.p.z.p. z decyzją o warunkach zabudowy określa art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ale ponieważ aktualnie taki plan nie obowiązuje dla inwestowanej działki 3050/3 położonej w T., to nie można mówić o ewentualności wygaśnięcia zaskarżonej decyzji administracyjnej.
Z powyższych przyczyn WSA nie podziela przytoczonego w skardze poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. II OSK 1250/08. Wypada zauważyć, że stanowisko to spotkało się z krytyką nauki prawa (zob. glosę J. Kopyry do wyroku NSA w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. II OSK 1250/08, Samorząd Terytorialny 2011 r., nr 11, s. 80 - 90). Sąd w niniejszym składzie podziela wykładnię regulacji u.p.z.p. zaprezentowaną przez NSA w wyroku z dnia 30 października 2008 r. sygn. II OSK 1294/07, LEX nr 516797. Otóż zdaniem NSA postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący jedynie przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dla organów stanowiących gminy - przy ich uchwalaniu. Podkreślono również, iż ustawodawca nie przewidział sankcji w przypadku, gdy organ administracji wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a następnie o pozwoleniu na budowę, które to decyzje nie pozostają w zgodzie z ustaleniami studium.
Ponieważ żaden z zarzutów skargi S. M. nie okazał się zasadny, zaś Sąd nie dostrzegł z urzędu innych niż przytoczone w skardze naruszeń prawa, to należało ją oddalić. O oddaleniu skargi WSA orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.