Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D. K. (skarga K. K. została prawomocnie odrzucona) jest zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w sprawie ogłoszenia pierwszego przetargu ustnego nieograniczonego i powołania Komisji Przetargowej na sprzedaż nieruchomości położonych w W., C. i R. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108, ze zm., dalej: "rozporządzenie") i stanowiło realizację uchwał podjętych przez Radę Gminy [...] w sprawie sprzedaży nieruchomości położonych w ww. miejscowościach.
Jak wynika z treści skargi oraz nadesłanych akt, pismem z 9.07.2012 r. K. K. zwrócił się do Urzędy Gminy [...] o wydzierżawienie działki nr 1072/6, położonej w R. Wskazał, że dzierżawa tej nieruchomości umożliwi prowadzenie działalności rolniczej na działce nr 1072/5, gdyż stanowi ona jedyny możliwy dojazd do tej działki. Działka nr 1072/6 obciążona jest służebnością przejazdu, przechodu i przegonu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 1072/5. Pismem z dnia 14.08.2012 r. Wójt Gminy [...] poinformował wnioskodawcę, że działka nr 1072/6 zostanie przeznaczona do sprzedaży w drodze przetargu zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm., dalej: "u.g.n."). W dniu 25.08.2012 r. K. K. wniósł o nabycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym, w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., a następnie wniosek ten ponowił 7.10.2012 r. W odpowiedzi Wójt Gminy [...] poinformował, że art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji gdy zbycie nieruchomości może poprawić warunki zagospodarowania wyłącznie jednej nieruchomości przyległej.
W rozpatrywanej sprawie istnieje możliwość poprawienia warunków zagospodarowania dla większej liczby nieruchomości, a zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami jej sprzedaż musi odbyć się w drodze przetargu.
Uchwałą z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Rada Gminy [...] przeznaczyła do sprzedaży działkę nr 1072/6 w R. w drodze przetargu ustnego, ograniczonego do właścicieli nieruchomości sąsiednich z uwagi na ograniczoną możliwość jej zagospodarowania. Zarządzeniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Wójt przeznaczył do sprzedaży przetargowej m.in. działkę nr 1072/6 położoną w R., a następnie zaskarżonym zarządzeniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] ogłosił przetarg ustny nieograniczony na sprzedaż prawa własności m.in. ww. nieruchomości. Ponadto zaskarżonym zarządzeniem ustalono cenę wywoławczą przedmiotowej nieruchomości na 7.700 zł i wadium w wysokości 800 zł oraz powołano Komisję Przetargową.
Pismem z dnia 12 listopada 2013 r. D. K. i K. K. wezwali Wójta Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. zarządzeń z dnia [...] lipca 2013 r. i [...] września 2013 r., a także unieważnienia przetargu przeprowadzonego w dniu 31 października 2013 r., zaś po otrzymaniu odpowiedzi na wezwanie, skierowali do tut. Sądu skargi.
Postanowieniem z dnia 9 maja 2014 r. II SA/Rz 182/14 odrzucono skargi D. K. i K. K. z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym braków fiskalnych. Po rozpoznaniu wniosku skarżących o przywrócenie terminu, postanowieniem z dnia 12 czerwca 2014 r. II SA/Rz 182/14 Sąd postanowił przywrócić D. K. termin do uiszczenia wpisu i jednocześnie odmówił przywrócenia terminu drugiemu ze skarżących.
W skardze D. K. wniosła o stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie:
- I. art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwą wykładnie treści uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 r. i wydaniu zarządzeń sprzecznych z treścią tej uchwały;
- II. art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo spełnienia przez skarżącą wszystkich ustawowych przesłanek do jego zastosowania;
- III. art. 38 ust. 3 u.g.n. poprzez nierozpoznanie wniosku K. K. o sprzedaż działki w trybie bezprzetargowym;
- IV. art. 12, art. 24 u.g.n oraz art. 50 u.s.g. poprzez nieracjonalne gospodarowanie nieruchomościami i stosowanie nieprawidłowej i niestarannej gospodarki w tym zakresie;
- V. art. 7, art. 8 i art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, zaniechanie należytego i prawidłowego informowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na załatwienie sprawy oraz brak wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia wniosku skarżących.
Zdaniem skarżącej, organ uchwałodawczy gminy w uchwale z dnia [...] marca 2013 r. wyraźnie wskazał, że intencją gminy było przeprowadzenie przetargu ograniczonego, zaś Wójt wykonując wskazaną uchwałę i ogłaszając przetarg nieograniczony wykonał ją w istocie w sposób sprzeczny z jej treścią. Ponadto Rada Gminy nie rozpatrzyła w ogóle wniosku K. K. z dnia 7 października 2012 r., który zawierał oświadczenia właścicieli działek przyległych do działki nr 1072/6 o wyrażeniu zgody na nabycie przez skarżącą i jej męża wnioskowanej nieruchomości. Bez odpowiedzi pozostał wniosek skarżących z dnia 24 maja 2013 r. o zastosowanie przetargu ograniczonego, zaś po ogłoszeniu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży nie poinformowano ich o uprawnieniu do swoistego pierwszeństwa w nabyciu działki nr 1072/6. Stanowi to ewidentne naruszenie przepisów, bowiem w przypadku zaistnienia przesłanek do sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym, organ jest zobowiązany do jej sprzedaży tylko i wyłącznie w takim trybie - przepisy u.g.n. nie pozostawiają powyższej kwestii uznaniu administracyjnemu.
Skoro zatem Gmina nie wyraziła zgody na sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym podnosząc dobro właścicieli działek bezpośrednio przylegających do ww. działki, to niezrozumiałe jest przeznaczenie tej działki do sprzedaży w trybie przetargu nieograniczonego. Zwłaszcza, że właściciele sąsiadujący z przedmiotową nieruchomością wyrazili zgodę na jej zakup przez skarżących.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wyjaśnił, że przetarg na zbycie nieruchomości oznaczonej nr 1072/6 przeprowadzono zgodnie z przepisami u.g.n. i rozporządzenia. W sprawie nie miał zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. bowiem jak wskazano poprzednio, zbycie działki mogło zmierzać do poprawienia warunków nie jednej, ale przynajmniej dwóch nieruchomości przyległych. Niezrozumiały jest również zarzut naruszenia art. 38 ust. 3 u.g.n., gdyż zgodnie z tym przepisem przed ogłoszeniem o przetargu rozpatruje się wnioski osób uprawnionych do nabycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej, rozumianych jako osoby wymienione w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., które złożą wniosek w terminie 6 tygodni od daty wywieszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. W niniejszej sprawie, w okresie od wywieszenia wykazu tj. od 15.07.2013, w ustawowo określonym 6-tygodniowym okresie nie wpłynęły żadne wnioski osób, którym przysługiwało pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości. Ogłaszając zaś przetarg ustny nieograniczony Wójt miał na celu wyłącznie zapewnienie jawności obrotu gruntami publicznymi oraz udziału w tym obrocie możliwie szerokiego kręgu zainteresowanych osób.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Z mocy art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a."). kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest zatem wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sąd administracyjny.
W kontekście zaskarżonego zarządzenia istotne jest zatem czy zostało ono wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej, a w rezultacie, czy podlega kognicji sądu administracyjnego. Odpowiedzi na to pytanie należy upatrywać w podstawie prawnej zarządzenia. Jak już zostało wskazane na wstępie w podstawie tej powołano art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym ("u.s.g."), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości ("rozporządzenie"), a także Uchwały Rady Gminy [...] – Nr [...], Nr [...] i [...] w sprawie sprzedaży nieruchomości położonych w C., W. i R., stanowiących mienie komunalne Gminy [...].
W art. 30 ust. 1 u.s.g. wskazano, że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, a w ust. 2 określono szczegółowo zadnia wójta, wymieniając w pkt 3 gospodarowanie mieniem komunalnym.
Z kolei art. 18 u.s.g., będący podstawą wydania ww. uchwał Rady Gminy [...] określa zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy, w tym podejmowanie uchwał dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g.).
Kwestia dopuszczalności skarg do sądu administracyjnego na tego rodzaju uchwały rady gminy była przedmiotem sporów w doktrynie i orzecznictwie. Ostatecznie, głownie pod wpływem uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 10/94 (OTK 1994, cz. II, poz. 44 i 46) oraz uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 1/99 (ONSA 1999, z. 4, poz. 109), w których Trybunał i Sąd opowiedziały się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej", zawartego w art. 101 ust. 1 u.s.g., ugruntowała się koncepcja, że uchwała rady gminy obejmująca swym przedmiotem zasady gospodarowania mieniem komunalnym podjęta jest w sprawie z zakresu administracji publicznej.
W orzecznictwie podnosi się również, że takiemu zakwalifikowaniu charakteru prawnego uchwały nie stoi na przeszkodzie fakt, że odnosi się ona do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Ta okoliczność nie pozbawia sprawy, w której uchwała została podjęta, charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej. W dalszym bowiem ciągu jest to akt abstrakcyjny, precyzujący stanowisko rady w kwestii związanej z materią określoną w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. przekazaną do wyłącznej kompetencji rady gminy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13.12.2007 r., II SA/Sz 591/07, Lex Nr 463857).
Skoro zatem dopuszczalna jest skarga na uchwałę podjętą w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 a) u.s.g. konsekwentnie należy przyjąć, że zaskarżone może zostać zarządzenie wójta podjęte w celu wykonania tej uchwały.
Z tego też względu Sąd poddał kontroli będące przedmiotem skargi zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...].
Badając jego legalność raz jeszcze należy się odwołać do przepisów określających kompetencje poszczególnych organów gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami, by stwierdzić, że zasadą wynikającą z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w powiązaniu z przepisem art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm., dalej również w skrócie: "u.g.n." – stanowiącym, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt), jest, że to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. przekazujący pewne sprawy w tym zakresie do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem od tej generalnej zasady. Dlatego też jako wyjątek, przepis ten musi być interpretowany ściśle.
Rada gminy władna jest określić w drodze uchwały wyłącznie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy (wyrok WSA w Lublinie z dnia 8.03.2011 r., II SA/Lu 74/11, LEX Nr 1127609, wyrok NSA z dnia 9.02.2007 r., II OSK 1894/06, LEX Nr 340021, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31.01.2008 r., II SA/Wr 554/07, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7.10.2010 r., II SA/Ol 609/10, dostępne na stronie https//cbois.nsa.gov.pl).
"Organ ten nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminny na stanowiące i wykonawcze" (zob. B. Dolnicki, Pozycja prawna wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wobec rady gminy, Samorząd Terytorialny 2007/1).
W szczególności istotne jest to, iż rada gminy posiada kompetencję wyłącznie w zakresie "wyrażenia zgody" na określone rozporządzenie nieruchomością gruntową. W orzecznictwie podkreśla się, że rada gminy nie może zobowiązać wójta gminy do konkretnego działania polegającego na obciążaniu i zbywaniu nieruchomości gminnych, a przeznaczenie przez radę gminy konkretnej nieruchomości do zbycia czy wydzierżawienia koliduje z ustawowym rozdziałem kompetencji, na mocy którego gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości należy do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (wyrok WSA w Lublinie z dnia 7.11.2008 r., II SA/Lu 543/08, LEX Nr 511546). Rada gminy nie posiada również kompetencji do określenia ceny nieruchomości czy formy zbycia nieruchomości (przetargowej lub bezprzetargowej) (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15.10.2008 r., II SA/Wr 306/08).
W niniejszej sprawie w uchwale Nr [...] o przeznaczeniu do sprzedaży działki nr 1072/6 Rada Gminy [...] zawarła stwierdzenie o sprzedaży ww. nieruchomości "w formie przetargu ustnego ograniczonego". W świetle poczynionych wcześniej uwag określenie przez Radę Gminy formy zbycia nieruchomości nastąpiło z naruszeniem zasad określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. w powiązaniu z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 1 u.g.n..
Choć Sąd nie dokonuje kontroli legalności tej uchwały w niniejszym postepowaniu, bowiem nie jest ona objęta skargą, kwestia zgodności ww. zapisu uchwały z powoływanymi przepisami ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego zarządzenia. Zostało ono bowiem wydane w wykonaniu tej uchwały, stanowiąc jednocześnie czynność podejmowaną przez wójta w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Biorąc pod uwagę zarzuty skargi dotyczące zastosowania przez Wójta Gminy [...] trybu przetargu niezgodnego ze wskazanym w uchwale, stwierdzić należy, że zarzuty te są nietrafne.
Jak już wyżej Sąd naprowadził, Rada Gminy [...] nieprawidłowo zawarła w swojej uchwale wskazania dotyczące trybu zbycia nieruchomości gminnej, wobec czego uznać należy, że uchwała w tym zakresie nie jest dla Wójta wiążąca, a zastosowanie w zaskarżonym zarządzeniu innej niż wskazana w uchwale formy przetargu nie stanowi o jej nielegalności.
Jednocześnie należy zauważyć, że zbycie nieruchomości dokonywane jest w drodze umowy cywilnoprawnej, której warunki, ewentualne uprawnienie lub obowiązek do jej zawarcia, a także sposób zawarcia takiej umowy, określony w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów wykonawczych do niej – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości, należą do sfery cywilnoprawnej. Ewentualne spory w tym zakresie mogą być rozstrzygane przed sądem powszechnym, nie podlegają zaś badaniu przez sąd administracyjny (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12.04.2012 r., II SA/Bk 272/12, LEX Nr 1143375).
Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie prawa nie narusza i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.