Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] po rozpoznaniu odwołania A S.A. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazania urządzenia pasów przeciwpożarowych.
W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm. – zwana dalej "ustawą o transporcie kolejowym"), § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719 – zwane dalej "rozporządzeniem z dnia 7.06.2010 r."), § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 153, poz. 955 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem z dnia 7.08.2008 r.") oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U.
z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) i art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - zwanej dalej "k.p.a.").
Z uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] maja 2013 r. funkcjonariusz Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze na terenie obszarów leśnych Nadleśnictwa [...] wzdłuż linii kolejowej nr [...] [...]-[...]. Kontrolą objęto stan wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych. Wyniki kontroli opisane zostały w protokole z dnia [...] maja 2013 r.
W wyniku stwierdzonych ustaleń, które wykazały, że pasy przeciwpożarowe nie są urządzone i utrzymane w należytym stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] znak: [...] nakazał A S.A. urządzić pasy przeciwpożarowe w sąsiedztwie linii kolejowej na odcinkach od 7.378 km do 8.167 km, od 8.500 km do 9.000 km i od 13.300 km do 14.90 km – strona lewa oraz od 5.590 km do 7.378 km, od 8.500 km do 9.000 km oraz od 13.300 km do 14.900 km – strona prawa, jako jedna równoległa do linii kolejowej bruzda o szerokości co najmniej 4m, usytuowana w odległości od 2m do 5m od dolnej krawędzi nasypu lub górnej krawędzi przekopu linii kolejowej, a w razie występowania rowów bocznych – od zewnętrznej krawędzi tych rowów. Nakazano również oczyszczenie bruzdy z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej, a na gruntach torfiastych – posypanie warstwą piasku o grubości od 0,01m do 0,02m. Zakreślono dwumiesięczny termin.
Jako podstawę prawną ww. obowiązków organ podał § 38 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w związku z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyły A S.A. w W. Zakład Linii Kolejowych w L. – reprezentowane przez radcę prawnego J. P., wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie, że A S.A. nie są zobowiązane do utrzymania pasów przeciwpożarowych. Strona zarzuciła naruszenie § 2 ust. 1 pkt 2, § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 7.06.2010 r. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym poprzez przyjęcie, że nakładają one na odwołującą stronę obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych.
W uzasadnieniu podniesiono, że wykładnia ww. przepisów nie prowadzi do wniosku, iż strona odwołująca jest zobowiązana do utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych położonych na terenach leśnych. Obecnie obowiązujące przepisy wskazują, że obowiązki związane z utrzymaniem ww. pasów spoczywają na właścicielu lub też zarządcy, ewentualnie innym podmiocie, gdy obowiązek taki został przeniesiony w drodze umowy cywilnoprawnej. A S.A. nie są właścicielem (wieczystym użytkownikiem) gruntów, na których zlokalizowane są pasy przeciwpożarowe, jak również nie przejęły obowiązku ich oczyszczania w drodze umowy cywilnoprawnej.
Ponadto zdaniem strony powołany art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym daje zarządcy infrastruktury jedynie uprawnienie do urządzania i utrzymywania za odszkodowaniem pasów przeciwpożarowych, natomiast nie nakłada obowiązku. Odwołujący ma prawo urządzenia takich pasów na podstawie uznania w ramach ryzyka prowadzonej działalności gospodarczej. Zwrócono również uwagę, że art. 17 ustawy o transporcie kolejowym stanowi jedynie generalną zasadę, z której nie można wywieść obowiązku utrzymania pasów przez zarządcę. Z kolei przepisy art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59 ze zm.) zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów.
Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ drugiej instancji podniósł, że obszary leśne Nadleśnictwa [...] położone w granicach administracyjnych powiatu [...] wzdłuż linii kolejowych Nr [...] zostały zaliczone do I kategorii zagrożenia pożarowego, zatem zastosowanie w rozpoznawanej sprawy znajdują przepisy rozporządzenia z dnia 7.08.2008 r. oraz § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 7.06.2010 r. W okolicznościach sprawy nie jest kwestionowane, że objęte kontrolą pasy przeciwpożarowe w sąsiedztwie linii kolejowej stanowiącej zagrożenie pożarowe dla lasu, nie są utrzymywane zgodnie z wymogami § 9 rozporządzenia z dnia 7.08.2008 r. Natomiast przedmiotem sporu jest określenie podmiotu właściwego do wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych (zdaniem strony odwołującej podmiotem tym nie jest A S.A.).
W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że jedynym podmiotem wymienionym w ustawie o transporcie kolejowym odpowiedzialnym za wykonanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych oddzielających obszary leśne od linii kolejowych jest zarządca infrastruktury kolejowej. Powyższe wynika z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Obowiązek wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych mieści się bowiem w ramach obowiązków ciążących na zarządcy infrastruktury kolejowej, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o transporcie kolejowym, obejmujących utrzymywanie infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego i zapewnienie ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska. Także treść art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym nie wskazuje, by obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych ciążył na innym podmiocie niż zarządca infrastruktury kolejowej.
Powyższego nie zmienia fakt użycia przez ustawodawcę w powołanym przepisie sformułowania "ma prawo". Sformułowanie to daje jedynie zarządcy prawo do dysponowania nieruchomością sąsiednią w zakresie w nim ustalonym. Określa on warunki korzystania przez zarządcę infrastruktury z gruntów wzdłuż linii kolejowych celem prowadzenia prac niezbędnych dla bezpiecznego ruchu pociągów, w ramach których mieści się także wykonanie i utrzymywanie pasów.
Zdaniem organu II instancji także powołane przez stronę przepisy ustawy o lasach (art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 pkt 3) nie zwalniają jej z nałożonego obowiązku. Przepisy te dotyczą wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych innego typu, niż pasy przeciwpożarowe wzdłuż linii kolejowych. Nałożenie obowiązków nie pozostaje także w sprzeczności z art. 4 ustawy z dnia 24.08.1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.), gdyż odwołujący jest ustawowym zarządcą pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych wyznaczony jako podmiot zobowiązany i uprawniony do władania nieruchomościami gruntowymi na podstawie ustawy o transporcie kolejowym.
A S.A. w W. Zakład Linii Kolejowych w L. – reprezentowane przez radcę prawnego J. P. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną powyżej decyzję. Strona zawnioskowała o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego.
Decyzji zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym oraz § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 7.06.2010 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie skarżącego za zobowiązanego do urządzenia pasów przeciwpożarowych.
W uzasadnieniu skargi na poparcie podniesionych zarzutów strona podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji podjętej w pierwszej instancji. Końcowo zaznaczyła, że obowiązek urządzania pasów przeciwpożarowych winien wynikać z wyraźnego brzmienia przepisu prawa, nie jest dopuszczalne jego ustalenie w drodze wykładni – art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stwierdzenie istnienia przyczyn nieważności z art. 156 K.p.a. bądź z innych przepisów stanowi podstawę do usunięcia skarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, o czym stanowi przepis art., 145 § 1 pkt 1 lit. a – c oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.". Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami ustaw powołanych wyżej, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.
Istota sporu prowadzonego przez stronę skarżącą i organ Państwowej Straży Pożarnej sprowadza się do właściwego określenia podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych. W ocenie Sądu, pogląd organu, że obowiązek ten ciąży na zarządcy infrastruktury kolejowej zasługuje na akceptację. W szczególności nie można zgodzić się ze skarżącą, że wspomniany obowiązek nie wynika z wyraźnego brzmienia przepisu, lecz został wywiedziony z niedopuszczalnej jego wykładni.
Na wstępie należy zauważyć, że w sprawie niniejszej nie są kwestionowane okoliczności stwierdzone protokołem z dnia [...] maja 2013 r. Z ustaleń czynności kontrolno – rozpoznawczych, sporządzonym przez upoważnionego funkcjonariusza Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] przy udziale przedstawiciela strony skarżącej oraz przedstawicieli Nadleśnictwa [...], obejmujących linię kolejową nr [...] biegnącą przez obszary leśne Nadleśnictwa [...] w granicach administracyjnych powiatu [...]. Nie jest więc w szczególności sporne, że pasy przeciwpożarowe wzdłuż w/w linii kolejowej nie są urządzone i utrzymane (na odcinkach opisanych w protokole) w należytym stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok, czyli nie odpowiadają warunkom określonym w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 153, poz. 955 ze zm.).
Przechodząc do meritum przypomnieć wypada, że w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym unormowano m.in. zasady korzystania z infrastruktury kolejowej, zarządzania nią i jej utrzymania, a także zasady prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych oraz szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, w tym warunki lokalizacji i nabywania na ten cel nieruchomości oraz wskazując organy właściwe w tych sprawach, zaś w rozdziale 4 – również zasady bezpieczeństwa organizacji transportu kolejowego.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 tej ustawy zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Bez wątpienia norma ta ma charakter ogólny, skoro nie wskazuje w jaki sposób obowiązki w niej wymienione mają być realizowane, nie wymienia również żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji.
Obowiązek związany z ochroną przeciwpożarową wyszczególniony został w Rozdziale 9 tej ustawy, zatytułowanym: "Usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych". Zamieszczony w tym Rozdziale art. 55 stanowi istotne uzupełnienie normy prawnej z art. 17 ust. 1 pkt 3 cyt. wyżej. W ust. 1 pkt 3 wspomnianego przepisu (czyli art.
55) stwierdzono, iż "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Ust. 2 i 3 tegoż przepisu reguluje kwestię wzajemnych rozliczeń związanych m.in. z urządzaniem tych pasów. Zwrot "ma prawo" stanowi więc o uprawnieniu zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej, tj. obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Tak więc przepis art. 55 ust. 1 ustawy daje zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby miał on możliwość wykonania obowiązku w/w (obowiązku przewidzianego w art. 17 ust. 1 pkt 3).
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2013 r., II OSK 875/12 (powołanym również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) posłużenie się w art. 55 ustawy o transporcie kolejowym zwrotem "ma prawo" wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzaniem tych pasów (przeciwpożarowych) na gruncie nienależącym do zarządcy, inaczej mówiąc zarządca "ma prawo" dysponowania określonym gruntem w celu realizacji obowiązków w normie tej wskazanych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Podkreślono również w tym wyroku, że wybudowanie tych pasów i ich utrzymanie nie zależy od uznania zarządcy, ale jest jego obowiązkiem normatywnym.
W związku z powyższym odmienne wywody strony skarżącej – jakoby zarządca infrastruktury kolejowej miał jedynie prawo urządzenia pasów przeciwpożarowych na podstawie uznania w ramach ryzyka prowadzonej działalności gospodarczej – nie mogły uzyskać akceptacji Sądu.
Z kolei § 38 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719), wydanego na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r., Nr 178,poz. 1380 ze zm.) wymienia w swej treści ustawy określone podmioty odpowiedzialne za wykonanie pasów przeciwpożarowych. Ust. 1 tegoż przepisu stanowi, iż lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Z ust. 2 powyższego przepisu natomiast wynika, że podmioty właściwe do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Zatem aktualnie kwestia podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych uregulowana jest tylko w ustawie.
Uwzględniając powyższe należało dojść do wniosku, że podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. cyt. wyżej jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym). Na uwzględnienie nie zasługuje argumentacja skargi ponowiona za odwołaniem, wywodząca obowiązek wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych z przepisów art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Przepisy te nie nawiązują w swej treści do kwestii związanych z urządzaniem pasów przeciwpożarowych na terenach leśnych wzdłuż linii kolejowych, czyli przedmiotu sprawy niniejszej.
Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego, to jest przepisów w niej wymienionych oraz art. 7 Konstytucji RP.
Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.