Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P.M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrz Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania P.M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią A.S.
W motywach rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wskazano, że A.S. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2018 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 16 listopada 2018 r., natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Dlatego wobec braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - zwana dalej w skrócie "u.ś.r.") świadczenie nie może zostać przyznane.
Dodatkowo organ wskazał, że A.S. jest wdową. Ma dwóch synów: Z. z którym zamieszkuje oraz L., który mieszka ze swoją rodziną w innym domu. Ze względu na podjętą przez nich pracę za granicą nie mogą oni sprawować opieki. Opiekę nad nią sprawuje wnioskodawczyni - P.M., jednakże pomimo tego świadczenie nie może zostać przyznane, gdyż nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. – są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki.
W odwołaniu od tej decyzji P.M. zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez pominięcie wyroku TK z 21.10.2014 r., sygn.. K 38/13 oraz błędne zastosowanie art. 17 ust. 1a u.ś.r. w sytuacji, gdy przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawach dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnuczki. Zawnioskowała o uchylenie decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu powołując się na wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, organ odwoławczy wskazał, że powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie podzielając tym samym stanowiska organu I instancji w tym zakresie.
Odnosząc się natomiast do drugiej z podstaw odmowy przyznania świadczenia Kolegium podkreśliło, że art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez odesłanie do przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej: "K.r.o."), jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Zgodnie z art. 129 § 1 K.r.o., obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Przepis reguluje kolejność obowiązku alimentacyjnego spoczywającego na osobach spokrewnionych z uprawnionym w linii prostej i rodzeństwie. Obowiązek ten może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach.
W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, polegający na rezygnacji z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego; świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Kolegium wskazało, że wprawdzie na wnioskodawczyni, jako wnuczce, ciąży obowiązek alimentacyjny, jednak dopiero wówczas, gdy z obiektywnych względów opieki takiej nie będą w stanie realizować dzieci osoby wymagającej opieki. Z akt sprawy wynika, że synowie osoby wymagającej opieki pracują zawodowo. Fakt wykonywania pracy zawodowej nie zwalnia dzieci z obowiązku alimentacyjnego i nie stanowi obiektywnej i usprawiedliwionej przyczyny niemożności sprawowania opieki nad matką.
Skoro zatem obowiązek alimentacyjny względem A.S. ciąży na jej dzieciach, jako osobach zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, to z treści art. 132 K.r.o. wynika, że obowiązek ten – wymagany w świetle art. 17 ust. 1a u.ś.r., ciążyłby na skarżącej (krewny w drugim stopniu) dopiero w następnej kolejności. Ta okoliczność ma wpływ na kwestię przyznania wnioskowanego świadczenia bez względu na ziszczenie się (bądź nie) pozostałych przesłanek.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P.M. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła rażącą obrazę przepisów prawa materialnego – art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka winna być sprawowana przez dzieci osoby niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Funkcjonalna wykładnia ww. przepisu winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss4 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących i uwzględniając jednocześnie potrzebę rozstrzygnięcia sprawy w możliwie najkrótszym terminie.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził wyżej wymienionych wad i uchybień, co skutkować musiało oddaleniem skargi.
Zaskarżoną nią decyzją odmówiono przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną babcią A.S.
Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111) – dalej: "u.ś.r."
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wprowadzonym przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego była również data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki - 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W zaskarżonej decyzji Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do odmowy przyznania skarżącej świadczenia w oparciu o ten właśnie przepis, bez uwzględnienia skutków, jakie wynikają z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Powołany wyrok TK nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, jednakże powoduje konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.
W ocenie Trybunału stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii.
Wobec tego, w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wprowadzonego w art. 17 ust. 1b.
Słuszne jest zatem stanowisko Kolegium, że w obecnej sytuacji prawnej, także zaistniałej w rozpoznawanej sprawie oznacza to niedopuszczalność oparcia decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16, z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16).
Sąd podziela jednak wyrażony w obu decyzjach pogląd, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawarte w art. 17a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W realiach rozpoznawanej sprawy spełnienie warunku określonego w pkt 2 powołanego przepisu oznacza ustalenie, że w przypadku A.S. nie ma innych osób spokrewnionych z nią w I stopniu (dzieci) lub osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak wynika z ustaleń organu I instancji A.S. ma 2 synów, z których żaden nie jest osobą niepełnosprawną, a jeden – Z. zamieszkuje z nią we wspólnym gospodarstwie domowym.
W takiej sytuacji w pierwszej kolejności do opieki nad niepełnosprawną matką zobowiązani są jej synowie, a zatem skarżąca jako osoba niespokrewniona w pierwszym stopniu (wnuczka) nie spełnia warunku, jaki narzuca art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Dla zastosowania tego przepisu nie ma znaczenia, że obaj synowie A.S. pracują zawodowo, syn Z. często wyjeżdża, pracuje również za granicą jako kierowca TIR-ów. Ustawodawca nie narzuca też kto spośród osób spokrewnionych może sprawować opiekę, ustala jedynie kolejność osób, które są uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki.
Podkreślić przy tym należy okoliczność, która wyeksponował organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a mianowicie to, że realizacja obowiązku alimentacyjnego, jaki spoczywa na synach A.S. może przybrać formę świadczeń osobistych - sprawowania opieki lub też może mieć inny wymiar - np. finansowy, polegający na opłaceniu usług opiekuńczych i powierzeniu ich osobie, która w miejsce synów (i w ramach ich obowiązków alimentacyjnych) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawną mamą, może to być osoba obca lub też spokrewniona, w tym także wnuczka.
Z tych względów nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące błędnej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. Sąd nie stwierdził też innych naruszeń prawa, co skutkować musiało oddaleniem skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.