Uzasadnienie
Przedmiotem skargi O. H. jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] – uchylająca w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) decyzję własną z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...]
Decyzją tą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania O. H. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] nakazującej O. H. wykonanie w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr 3509/2 w Ł. ściany pełnej od strony ul. Z. w terminie do 30 września 2004 r.,
- 1) uchylił decyzję organu I instancji w całości,
- 2) jednocześnie nakazał zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie budynku gospodarczego od strony ul. Z. w terminie do dnia 30 września 2004 r.
Za materialnoprawną podstawę decyzji z 13 czerwca 2004 r. organ powołał art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.). Decyzja ta zapadła na tle wynikającego z akt administracyjnych sprawy stanu faktycznego, w którym w 1987 r. inwestorzy D. i K. K. wykonali w ścianie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 3509/2 w Ł. drzwi garażowe o wymiarach 2,40 m x 2,10 m i zmienili sposób użytkowania części tego budynku na garaż. Drzwi umieszczone zostały w ścianie graniczącej z ul. Zubrzyckiego. Decyzją z [...] grudnia 2002 r. Nr [...], utrzymaną w mocy przez organ II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał O. H. – właścicielce działki nr 3609/2, przywrócić poprzedni sposób użytkowania garażu.
Wniosek o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, tj. dotyczący likwidacji samowolnie zamontowanych drzwi garażowych w przedmiotowym budynku gospodarczym złożyła W.L. Decyzją z dnia 13 października 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił uwzględnienia tego wniosku, jednak w wyniku postępowania odwoławczego decyzja organu I instancji została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W motywach takiego rozstrzygnięcia, podjętego 28 listopada 2003 r., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. podkreślił fakt, że drzwi garażowe zamontowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a zadaniem organu było stwierdzenie, czy wykonane w 1987 r. roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie.
Po decyzji kasacyjnej z 28.11.2003 r. organ I instancji przeprowadził postępowanie i wydał wymienioną wyżej decyzję z dnia 20 maja 2004 r. powołując się na art. 40 ustawy z dnia 27 października 1974 r. Prawo budowlane, jako że drzwi garażowe wykonane zostały pod jej rządami. Umiejscowione zostały w granicy działki, a zatem konieczne jest doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem.
W decyzji podjętej w trybie odwoławczym 13 czerwca 2004 r., uchylającej decyzję z 20 maja 2004 r. i rozstrzygającej merytorycznie, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. stwierdził, że podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie jest prawidłowe, albowiem niekwestionowany jest fakt samowolnego montażu drzwi w granicy działki i z naruszeniem § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, co nie pozwala na legalizację stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Zreformowana został natomiast sentencja decyzji organu I instancji, ponieważ sprecyzowania wymagał sposób wykonania ściany pełnej w budynku gospodarczym.
Skargę na tę decyzję złożyła O. H., wnosząc o uchylenie jej pkt 2 oraz wstrzymanie wykonalności tej części decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., upatrując konieczności zawieszenia postępowania do czasu uzyskania przez nią pozwolenia na usytuowanie drzwi garażowych. Wniosek dotyczący przedmiotowego zawieszenia złożony przez nią w toku postępowania nie został rozpatrzony, co w ocenie skarżącej narusza art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja uchybia też art. 107 k.p.a., ponieważ jej sentencja nie określa dokładnego położenia budynku, co uniemożliwia prawidłowe wykonania nałożonego nią obowiązku. Skarżąca podnosi również zarzuty naruszenia przepisów procedury – art. 9, 11 i 15 k.p.a., wyrażające się w tym, że organ II instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, lecz oparł się w całości na ustaleniach organu I instancji, a w uzasadnieniu powielił stanowisko tego organu, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności.
Skarżąca wskazała także, że decyzja zawiera błędne pouczenie o prawie wniesienia skargi bezpośrednio do sądu, podczas gdy zgodnie z art. 54 § 1 k.p.a. (powinno być ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej w skrócie P.p.s.a.) skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi.
Skarga złożona została w sposób prawidłowy, za pośrednictwem P.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., który decyzją z dnia [...]sierpnia 2004 r. uwzględnił ją w oparciu o art. 54 § 3 P.p.s.a. i uchylił w całości decyzję własną z dnia 13 czerwca 2004 r.
W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że po ponownym przeanalizowaniu sprawy pod kątem wniesionych zarzutów za zasadne organ uznał zarzuty dotyczące nieprawidłowego sprecyzowania obowiązku określonego sentencją decyzji oraz błędnego pouczenia o możliwości wniesienia skargi. Popełnione uchybienia natury formalnoprawnej są w ocenie organu podstawą do uchylenia decyzji własnej. Jednocześnie organ zapewnił, że kolejna decyzja, która zostanie wydana w konsekwencji uchylenia decyzji własnej uwzględni uzasadnione zarzuty skarżącej.
Decyzja zapadła w trybie samokontroli organu została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez O.H., która zarzuca naruszenie art. 54 § 3 P.p.s.a. i wnosi o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wskazuje, że organ nie uwzględnił jej skargi na decyzję z 13.06.2004 r., wnosiła bowiem o uchylenie jedynie punktu II decyzji, organ zaś w trybie autokontroli uchylił decyzję własną z 13.06.2004 r. w całości.
Ponadto decyzja nie rozstrzyga o istocie sprawy, ponieważ poza uchyleniem decyzji własnej organ nie uchylił decyzji organu I instancji i nie orzekł merytorycznie ani nie umorzył postępowania. Zapowiedź wydania decyzji, która "uwzględni uzasadnione zarzuty skarżącej" nie może zostać uznana za wypełniającą dyspozycję art. 54 § 3 P.p.s.a. Zarzuty dotyczą również naruszenia art. 9 i 11 k.p.a., a wyrażają się w nie wyjaśnieniu w sposób wyczerpujący zasadności przesłanek, na których oparł się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Ponadto zaskarżona decyzja nie uwzględnia wniosków skarżącej sformułowanych w skardze na decyzję z 13.06.2004 r. i jednocześnie nie rozpoznaje sprawy co do istoty, co powoduje stan niepewności odnośnie mocy wiążącej decyzji pierwszoinstancyjnej.
W piśmie z dnia 21.02.2005 r. pełnomocnik skarżącej zmodyfikował wniosek skargi, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, iż żadne przepisy prawa w przypadku wydania decyzji w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. nie zobowiązują organu II instancji do rozpatrzenia w tym samym akcie wniesionego odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. wydana w oparciu o art. 54 § 3 P.p.s.a.
Przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną weryfikacji przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przy czym wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy i tylko pod warunkiem uwzględnienia skargi w całości. Uprawnionym do weryfikacji jest ten organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, w zakresie swojej właściwości. Stąd też zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie, ukształtowanym jeszcze na tle poprzedniej regulacji zawartej w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.) przyjęto nazywać tę weryfikację "samokontrolą" lub "autokontrolą" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 18 stycznia 2000r., I Sa/Łd 1269/97, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX nr 40856, z dnia 17 kwietnia 2000 r., I SA/Ka 2271/99, LEX Nr 42397, z dnia 29 czerwca 2000 r., I Sa/Kr 877/98, LEX Nr 44396).
Celem tego uregulowania jest zapewnienie szybszego załatwienia sprawy, zgodnie z żądaniem skarżącego, bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny, co stanowi, chociaż pośrednio, realizację jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.).
Treść art. 54 § 3 P.p.s.a. wskazuje, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Oznacza to, że organ związany jest treścią żądania skargi. Wyłączona jest zatem możliwość wybiórczego uwzględnienia części skargi, a także co do zasady przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (tak wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1909/96, POP 1998/6/208, z dnia 11 lipca 2000 r., V SA 2361/99, LEX Nr 79238, z dnia 5 listopada 2002 r., V SA 2044/01, M. Prawn. 2003/2/50, a także wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2004 r., III SA 1804/02, ONSA-WSA 2005/1/9). Podjęcie decyzji kasacyjnej możliwe jest tylko wówczas, gdy takie było żądanie skargi (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 2000 r. III SA 1184/99, LEX Nr 47216).
Odnosząc przedstawione uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wyrażone w skardze na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] czerwca 2004 r. żądanie sprowadzało się do uchylenia jej punktu II, a więc rozstrzygnięcia nakazującego zamurowanie drzwi w ścianie budynku gospodarczego od strony ulicy Z. Zważyć bowiem należy, że wydana w trybie odwoławczym decyzja z 13.06.2004 r. była decyzją o charakterze reformatoryjnym. Organ II instancji skasował rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i jednocześnie orzekł co do meritum.
Zaskarżoną decyzją autokontrolną z 31 sierpnia 2004 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. uchylił w całości decyzję własną z 13.06.2004 r., a więc także jej punkt I – kasujący decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., co spowodowało, że "odżyła" decyzja pierwszoinstancyjna, nakazująca wykonanie ściany pełnej w budynku gospodarczym od strony ulicy Zubrzyckiego, czyli de facto zamurowanie istniejących w tej ścianie drzwi.
Decyzja autokontrolna o wskazanej wyżej treści nie uwzględnia skargi O. H..
Wyraźnie sformułowaną intencją skarżącej było bowiem takie rozstrzygnięcie organu, które w warstwie merytorycznej pozostawiałoby drzwi ścianie budynku od strony ul. Z.. Uchylając decyzję własną z dnia 13 czerwca 2004 r. w całości organ pozostawił w obrocie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 20 maja 2004 r., co było niezgodne z żądaniem skarżącej, a także spowodowało, że sprawa powróciła do etapu postępowania odwoławczego.
Zgodzić się należy z zarzutami skargi, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zapowiedź wydania kolejnej decyzji, w następstwie uchylonej, która "uwzględni uzasadnione zarzuty skarżącej", nie tylko nie uwzględnia zakresu zaskarżenia i jednocześnie nie rozpoznaje sprawy co do istoty, ale wprowadza stan niepewności odnośnie mocy wiążącej decyzji organu I instancji.
Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie uwzględniając skargi w całości, nie spełnia warunku zawartego w art. 54 § 3 P.p.s.a., co z kolei powoduje, że narusza ten przepis w sposób rażący.
Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa - wady powodującej nieważność obliguje Sąd do usunięcia dotkniętego nią aktu i jednocześnie zwalnia od dalszej merytorycznej kontroli, która w takim stanie rzeczy byłaby niedopuszczalna.
Mając na uwadze przytoczone wyżej względy i uznając, iż zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji
Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 tej ustawy.