Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowiez 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 903/22

Uzasadnienie

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi M.B., E.B., D.K., J.K., J.K.1., G.K., J.L., J.U., W.U. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 23 maja 2022 r. nr SKO.4170.15.851.2022 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wójt Gminy [...] decyzją z 16 lutego 2022 r. nr UG.6220.16.2021, po rozpatrzeniu wniosku A. sp. z o. o. z/s w [....] z [...] lutego 2020 r., ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 100 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną ([...])) w obrębie [...], [...], [...], gm. [...]". Przedsięwzięcie zostanie zlokalizowane na działkach nr [...] - obręb [...], nr [...] - obręb [...] oraz nr [...] - obręb [...] o powierzchni łącznej ok. 160 ha, z czego pod instalację przeznaczony zostanie obszar o wielkości ok. 121 ha. Projektowana farma fotowoltaiczna o łącznej mocy do ok. 100 MW będzie składać się z dwóch części stanowiących: część zachodnią o powierzchni do ok. 71,7 ha i mocy do 60 MW (EPV [...]) oraz część wschodnią o powierzchni do ok. 49,3 ha i mocy do ok. 40 MW (EPV [...]).

Inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych art. § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatem po zasięgnięciu opinii właściwych organów postanowieniem z 29 czerwca 2020 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz ustalił zakres raportu. Po przedłożeniu raportu organ I instancji wystąpił o zaopiniowanie i uzgodnienie warunków realizacji inwestycji. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] pismem z [...] lutego 2021 r. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zatem uzgodnienie nie jest wymagane. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pismem z [...] marca 2021 r. zaopiniował pozytywnie przedsięwzięcie, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie postanowieniem z 14 czerwca 2021 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia w wariancie wnioskowanym przez inwestora i określił warunki jego realizacji.

Organ I instancji zapewnił społeczeństwu możliwość udziału w postępowaniu podając do publicznej wiadomości niezbędne informacje o przedsięwzięciu oraz wyznaczając 30 - dniowy termin do składania uwag i wniosków. W dniu [...] listopada 2021 r. przeprowadził rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa, w której uczestniczyli m.in. przedstawiciele inwestora oraz mieszkańcy gminy. Organ I wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wziął pod uwagę ustalenia zawarte w przedłożonym raporcie o oddziaływaniu na środowisko i jego uzupełnieniu.

Przed wydaniem decyzji organ I instancji wziął pod uwagę przedstawioną analizę wariantów dotyczących przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia oraz dwa warianty realizacji inwestycji: proponowany przez inwestora oraz alternatywny. Organ uznał, że planowane przedsięwzięcie (w wariancie przyjętym do realizacji) nie będzie źródłem istotnego, niekorzystnego oddziaływania na środowisko pod warunkiem uwzględnienia uwarunkowań zawartych w niniejszej decyzji oraz uwag i zaleceń z raportu.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.B., E.B., D.K., J.K., J.K.1, G.K., J.L., J.U., W.U. - reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego A.C. - zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. - art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej "kpa") w zw. z art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 49 kpa w zw. z art. 74 ust. 3 i 3a pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2373, z późn. zm., dalej "ustawa środowiskowa") poprzez pominięcie w publikowanych przez Wójta Gminy [...] obwieszczeniach oznaczenia nieruchomości, których dotyczył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
2. - art. 8 kpa poprzez uchybienie wyrażonej w tym przepisie zasadzie bezstronności poprzez zaprezentowanie przez organ administracji jednoznacznego stanowiska co do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2021 roku, co wskazuje na pozorność czynności podejmowanych przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, bowiem ze stanowiska organu przed jego formalnym zakończeniem dało się jednoznacznie przewidzieć jakie zapadnie rozstrzygnięcie,
3. - art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewszechstronny, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, jak również niewyjaśnienie przyczyn zaniechania rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i nieuwzględnienia wniosków stron w przedmiocie uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w konsekwencji całkowicie bezkrytyczne przyjęcie raportu złożonego przez wnioskodawcę i oparcie na nim rozstrzygnięcia, pomimo wskazanych w toku postępowania uchybień w treści raportu oraz zaniechanie dokonania przez organ jakichkolwiek własnych ustaleń.

Zdaniem odwołujących brak właściwego oznaczenia planowanej inwestycji w obwieszczeniach skierowanych do stron postępowania ograniczał możliwość identyfikacji nieruchomości, których dotyczy wniosek o wydanie decyzji, a zatem uniemożliwiało udział w postępowaniu podmiotom, którym przysługiwałoby prawo do działania w sprawie w charakterze strony. Wyrażone na rozprawie administracyjnej w dniu [...] listopada 2021 r. jednoznaczne stanowisko organu co do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowiło, zdaniem odwołujących, podstawę do uznania czynności organu za ukierunkowane na wydanie korzystnej dla wnioskodawcy decyzji. Stanowisko to rzutowało na prawidłowość i rzetelność przeprowadzonego postępowania dowodowego. Organ bezkrytycznie powielił ustalenia raportu przedstawionego przez inwestora, pomimo zgłoszonych zastrzeżeń, ponadto uwzględnił wyjaśnienia inwestora, które nie odnosiły się do zgłoszonych przez strony zarzutów lub były ogólnikowe.

Tymczasem raport nie stanowi dokumentu urzędowego, a jego sporządzenie nie zwalnia organu od czynienia własnych ustaleń w zakresie ochrony środowiska, zmierzających do zweryfikowania przedstawionych w nim danych. Organ pominął całkowicie kwestie podniesione w piśmie stron z [...] grudnia 2021 r., a twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji, w szczególności w zakresie infiltracji wód opadowych z nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] stanowią powtórzenie raportu, które są dalekie od rzeczywistości (w szczególności co do ukształtowania terenu), a także w zakresie wpływu inwestycji na krajobraz. Wynika to z faktu, że dotychczas w Polsce nie powstała tak duża elektrownia fotowoltaiczna, więc analiza porównawcza zastosowana w raporcie jest całkowicie nieracjonalna. Pominięto także kwestie dotyczące braku oddziaływań stałych, w szczególności w przedmiocie wzrostu temperatury powietrza, a także istotnego aspektu przewidywanych warunków przyłącza do sieci.

Obecnie brak jest bowiem możliwości technicznych dla przyłączenia instalacji tak ogromnej elektrowni do istniejącej sieci, zatem planowana inwestycja będzie wiązała się z koniecznością budowy takiej sieci w pobliżu planowanej inwestycji.

SKO opisaną ma wstępie decyzją z 23 maja 2022 r. - działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 66 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 74 ust. 3, art. 77 ust. 1, art. 79, art. 80, art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej i § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 16 lutego 2022 r.

Organ odwoławczy przytoczył ustalenia dokonane przez organ I instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej, realizacja przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, a więc wówczas, gdy organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając wymienione w tym przepisie uwarunkowania, wydał postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Takie postanowienie po zasięgnięciu opinii PPIS w [...], RDOŚ w Rzeszowie oraz Dyrektora ZZPGWWP w [...], zostało przez organ I instancji wydane 29 czerwca 2020 r. W tej sytuacji stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach biorąc pod uwagę: wyniki uzgodnień i opinii, ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeśli zostało przeprowadzone.

W ocenie Kolegium, organ I instancji w wydanej decyzji prawidłowo zrealizował wymogi określone w powyższym przepisie. Organ wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wziął bowiem pod uwagę ustalenia zawarte w przedłożonym raporcie o oddziaływaniu na środowisko z 17 grudnia 2020 r. i jego uzupełnieniu z 27 kwietnia 2021 r., uzgodnienie RDOŚ w Rzeszowie z 14 czerwca 2021 r. i opinię sanitarną PPIS w [...] z 3 marca 2021 r., a także wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa.

Ustalenia i wnioski wynikające z raportu i jego uzupełnienia nie budzą zastrzeżeń, zatem może on stanowić podstawę ustaleń faktycznych. Raport jest dokumentem prywatnym o specjalnej mocy dowodowej i stanowi zasadniczy dowód w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, który właściwy organ obowiązany jest uwzględnić przy wydawaniu decyzji środowiskowej. Jest on dokumentem opracowywanym przez osoby posiadające wiadomości specjalne i wbrew zatem zarzutom odwołania dopóki jego wartość dowodowa nie zostanie zakwestionowana w równie kompleksowym opracowaniu, organ nie ma podstaw do zanegowania jego wiarygodności.

Sporządzony w niniejszej sprawie raport uwzględnia elementy wynikające z art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej i pozwala na zidentyfikowanie wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Z raportu i jego uzupełnienia wynika, że w sprawie zostały zidentyfikowane wszystkie bezpośrednie i pośrednie wpływy planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, a także na krajobraz. Autorzy raportu przeanalizowali oddziaływanie przedsięwzięcia w zakresie promieniowania elektromagnetycznego, w zakresie emitowanego hałasu, gospodarki odpadami, na powietrze, na wodę, na florę i faunę, na powierzchnię ziemi, na dobra materialne, zabytki i krajobraz kulturowy, na klimat, na formy ochrony przyrody oraz krajobraz. Z raportu wynika zatem, że elementy elektrowni nie będą wytwarzały promieniowania elektromagnetycznego mogącego szkodzić zdrowiu ludzi lub zwierząt, bowiem będą to elementy (połączenia kablowe) o niskim napięciu (do 30 kV), w sytuacji, gdy dopiero napięcie o wartości 110 kV może powodować mierzalne oddziaływanie w zakresie pola elektromagnetycznego.

Odnośnie hałasu na etapie realizacji przedsięwzięcia zaproponowano rozwiązania minimalizujące natężenie hałasu związanego z transportem samochodowymi i pracą maszyn, natomiast natężenie hałasu w fazie eksploatacji przedsięwzięcia, gdzie źródłami emisji energii akustycznej mogą być falowniki z wentylacją mechaniczną i kontenerowe stacje transformatorowe, zostało określone na podstawie obliczeń oddziaływania akustycznego przy uwzględnieniu stacji transformatorowej jako punktowego źródła hałasu, które wykazało, że immisje będą miały charakter lokalny i ograniczone będą do terenu inwestycji. Jednakże z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo terenów budownictwa mieszkaniowego z terenem inwestycyjnym m.in. działki nr [....] położonej w [...] organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie klimatu akustycznego w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od rozpoczęcia eksploatacji planowanego przedsięwzięcia.

Wskazano, że przedmiotowa inwestycja i związane z nią uciążliwości w zakresie gospodarowania odpadami będą miały charakter chwilowy i ustąpią w wyniku zakończenia etapu budowy, zatem nie mogą zostać zakwalifikowane jako znaczące dla środowiska. Oddziaływanie przedsięwzięcia na stan zanieczyszczenia powietrza będzie ograniczone do etapu budowy, gdzie źródłem emisji będzie głównie praca sprzętu budowlanego i transportowego, natomiast na etapie eksploatacji inwestycja nie będzie wywierać negatywnego wpływu na jakość powietrza. Takie samo zagrożenie będzie wynikać na etapie budowy i eksploatacji farmy w zakresie klimatu, w tym emisji gazów cieplarnianych i oddziaływań istotnych z punktu widzenia dostosowania do zmian klimatu. W raporcie i jego uzupełnieniu szczegółowo opisano wpływ przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, przy uwzględnieniu faktu, że inwestycja znajduje się poza granicami wielkopowierzchniowych form ochrony przyrody i poza głównymi korytarzami ekologicznymi.

Na podstawie inwentaryzacji przyrodniczej dokonano waloryzacji przyrodniczej i stwierdzono, że teren charakteryzuje się niską różnorodnością biologiczną, nie stanowi miejsca występowania chronionych gatunków zwierząt ani siedlisk przyrodniczych, przy czym przy zastosowaniu wskazanych działań minimalizujących i zapobiegawczych (m.in. odpowiednie ogrodzenie z wolną przestrzenią dla małych zwierząt) obszar zajęty pod inwestycję nie będzie stanowił istotnej bariery dla lokalnych i regionalnych zgrupowań. Lokalnym szlakiem wędrówkowym mniejszych gatunków ssaków jest prawdopodobnie dolina rzeki [...], jednak zakres planowanego przedsięwzięcia nie będzie wpływał na jej funkcjonalność. W decyzji organ nałożył na inwestora warunek, by realizacja planowanej inwestycji nie wiązała się z jakąkolwiek ingerencją w dolinę cieku [...] i występujące tu zbiorowisko roślinne. Realizacja inwestycji nie wiąże się z przekształceniem rzeźby terenu, polegać będzie na instalacji rusztowań pod panele oraz wykonaniu wykopu dla podziemnych przyłączy energetycznych, co nie będzie miało wpływu na zdolności produkcyjne terenów przyległych.

W pobliżu planowanej inwestycji nie znajdują się obiekty dziedzictwa kulturowego podlegające ochronie, zatem przedsięwzięcie nie wpłynie na dobra materialne, zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją. Z raportu wynika również, że normalna eksploatacja farmy fotowoltaicznej nie niesie ze sobą zagrożenia wystąpienia poważnej awarii w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, a rodzaj i ilość substancji znajdujących się na terenie farmy nie spowoduje zakwalifikowania jej do zakładów o dużym lub zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Planowana inwestycja nie wpłynie też na obszary chronione przyrodniczo, bowiem usytuowana jest poza nimi. Nie wystąpi również oddziaływanie transgraniczne z uwagi na lokalizację inwestycji oraz ograniczony zakres oddziaływania na środowisko.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko wodne w związku z wykazanym w raporcie ograniczeniem powierzchni infiltracji wód opadowych i roztopowych do gruntu inwestor został zobowiązany w decyzji do zapewnienia ich odprowadzenia z własnego terenu inwestycyjnego w zorganizowany sposób, który nie wpłynie negatywnie na stosunki wodne na terenach sąsiednich oraz nie spowoduje pogorszenia warunków użytkowych oraz ograniczeń w dalszym korzystaniu z nieruchomości sąsiednich w sposób dotychczasowy. Ponadto inwestor realizując inwestycję na podstawie właściwych pozwoleń nie może zmienić stosunków wodnych, które negatywnie wpłynęłyby na grunty sąsiednie, a odwołujący chronieni są przed takimi zmianami nie tylko wprost warunkami wskazanymi w decyzji środowiskowej, ale także przepisami ustawy Prawo wodne.

W kwestii wpływu inwestycji na krajobraz Kolegium wyjaśniło, że w raporcie wskazano, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest zlokalizowane poza ustanowionymi w Polsce obszarami chronionymi przyrodniczo i krajobrazowo. Teren przedsięwzięcia nie należy do wyjątkowo atrakcyjnych obszarów pod względem przyrodniczym i krajobrazowym. Organ I instancji uznał, że po zastosowaniu wymienionych w decyzji środków kompensujących i minimalizujących wpływ elektrowni fotowoltaicznej na walory krajobrazowe terenów sąsiadujących nie będzie znaczący.

Odnosząc się do argumentów, że błędnie przyjęto w raporcie, iż farma nie będzie stanowić dominanty krajobrazowej, a analiza porównawcza zastosowana w raporcie do oceny wpływu inwestycji na krajobraz jest nieracjonalna z uwagi na rozmiar elektrowni fotowoltaicznej, Kolegium zauważyło, że oprócz analizy porównawczej przedstawionej przez autorów w raporcie, inwestor przedstawił także w uzupełnieniu raportu analizę widoczności obszarowej na podstawie narzędzi dostępnych w geoportal.pl, przy czym analizę wykonano w wybranych trzech punktach, tj. w punkcie przy zabudowie mieszkaniowej zlokalizowanej na działce nr [...] w [...] w kierunku części zachodniej inwestycji (EPV [...]), z punku zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] w kierunku wzgórza zajętego przez część wschodnią (EPV [...]) oraz z punktu zlokalizowanego na ulicy [...] w miejscowości [...]. w kierunku wschodniej, jak i zachodniej części.

W ocenie Kolegium, zarówno z uwagi na odległość od części planowanej inwestycji, jak i fakt, że dla osób przemieszczających się drogą relacji [...] – [...], która leży w odległości ponad 1 km od miejsca inwestycji obejmującej część wschodnią (EPV [...]) ewentualny widok farmy mógłby stanowić tylko chwilowy dyskomfort, nie było potrzeby przeprowadzania wnioskowanej przez odwołujących analizy widoczności także dla tego punktu.

Na wniosek RDOŚ w Rzeszowie autorzy raportu dokonali próby wizualizacji planowanej inwestycji EPV [...] z ulicy [...] w [....] i z ulicy [...] w [...], a także inwestycji EPV [...] z sąsiedztwa działki nr [...] w [....], a ponadto także skumulowanego efektu wizualnego z farmą wiatrową (13 turbin wiatrowych) znajdującą się w [...] w odległości ok. 6 km od inwestycji. Wskazano przy tym, że im większa odległość od punktu obserwacyjnego tym większy efekt "zlania się" paneli fotowoltaicznych z horyzontem i w odległości ok. 350 m są one praktycznie niedostrzegalne. Istotne znaczenie posiadają zatem określone w zaskarżonej decyzji działania minimalizujące wpływ inwestycji na krajobraz w stosunku do najbliżej położonej zabudowy mieszkaniowej (obsadzenie roślinnością).

W ocenie Kolegium, pomimo istotnej zmiany obecnego krajobrazu wpływ planowanej inwestycji na ten element środowiska nie uzasadnia rezygnacji z tego rodzaju przedsięwzięć, zwłaszcza po zastosowaniu wskazanych w decyzji działań minimalizujących.

Wbrew zarzutom odwołania, brak jest podstaw do żądania uzupełnienia raportu w kwestii wskazania potencjalnych i możliwych do przewidzenia sposobów przyłączy instalacji do sieci wraz z przewidywaną ich lokalizacją. W raporcie wyjaśniono, że nieodłącznym elementem niezbędnym do funkcjonowania inwestycji będą urządzenia do przesyłania energii elektrycznej wraz z urządzeniami telekomunikacyjnymi, tj. podziemna linia kablowa średniego napięcia SN łącząca przedmiotową inwestycję z właściwym miejscem przyłączenia, które zostanie określone w technicznych warunkach przyłączenia na późniejszym etapie projektowanej inwestycji – ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji będzie posiadanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Zatem niecelowe jest określanie warunków przyłączenia planowanej inwestycji do sieci energetycznej w raporcie i nie byłoby wiążące dla przedsiębiorstwa energetycznego. Na marginesie wskazano, że napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 220 kV i długości nie mniejszej niż 15 km należą do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.), a do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zostały zaliczone napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110 kV inne niż wymienione w § 2 pkt 6 (§ 3 pkt 7 rozporządzenia), co oznacza, że wykonanie takich linii może wymagać także przeprowadzenia ich oceny oddziaływania na środowisko. Ustalenia raportu i jego uzupełnienia nie zostały zakwestionowane przez organy współdziałające przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Kolegium, decyzja Wójta Gminy [...] z 16 lutego 2022 r. spełnia wymogi wynikające zarówno z art. 107 kpa, jak i z art. 82 ustawy środowiskowej, zawiera charakterystykę przedsięwzięcia, a uzasadnienie decyzji zawiera informacje, o których mowa w art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej. Obwieszczenie z 6 lipca 2021 r. informujące o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zawierało elementy wymagane art. 33 ust. 1 ustawy środowiskowej. Inwestor ustosunkował się do licznych sprzeciwów mieszkańców pismem z 6 września 2021 r., zorganizował rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa 4 listopada 2021 r. oraz szczegółowo odniósł się do zgłaszanych przez społeczeństwo zastrzeżeń odnośnie planowanej inwestycji w uzasadnieniu decyzji.

Wbrew zarzutom odwołujących, z treści protokołu zebrania nie wynika, by organ I instancji naruszył na niekorzyść odwołujących zasadę bezstronności i równego traktowania wyrażoną w art. 8 § 1 kpa. Odwołujący nie wskazali konkretnej wypowiedzi przedstawiciela gminy, z której mogłoby wynikać naruszenie tych zasad. Wyrażenie jednoznacznego stanowiska co do wydania decyzji środowiskowej (po przeprowadzeniu niemal całego postępowania w tej sprawie, tj. po przedłożeniu raportu i jego uzupełnienia oraz po uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia przez organy opiniujące) nie wskazuje na pozorność dotychczas podejmowanych przez organ czynności, lecz może stanowić realizację zasady informowania stron wyrażonej w art. 9 kpa.

Ponadto Rada Gminy [...] w stanowisku wyrażonym 4 sierpnia 2021 r. sprzeciwiła się budowie elektrowni fotowoltaicznych o dużej mocy oraz wielu farm fotowoltaicznych na terenie Gminy. Brak zatem podstaw do twierdzenia, że organy gminy zamierzały od początku wydać pozytywną dla inwestora decyzję bez względu na wynik postępowania. Nie ma podstaw do wydania decyzji negatywnej tylko na tej podstawie, że inne osoby (strony) nie zgadzają się na określoną inwestycję.

Brak numerów działek, na których ma być posadowione przedsięwzięcie w publicznym obwieszczeniu, nie narusza art. 9 i art. 10 § 1 kpa, art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 49 kpa. Przepisy te nie wskazują zakresu informacji, które mają być zawarte w treści obwieszczenia, jednakże należy przyjąć, że winny znaleźć się tam wszelkie istotne elementy umożliwiające identyfikację sprawy, a w zakresie przedmiotu postępowania nazwę inwestycji i jej lokalizację. Brak oznaczenia w obwieszczeniu numerów działek, których dotyczy przedmiotowa inwestycja, nie wpłynęło na realizację przez odwołujących ich praw, skoro aktywnie uczestniczyli w toku postępowania oraz złożyli odwołanie od wydanej decyzji.

Ponadto uchybienie art. 10 § 1 kpa może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy przy czym zaznaczenia wymaga, że termin do złożenia odwołania w tej sprawie został stronom przywrócony postanowieniem Kolegium z 5 maja 2022 r., bowiem odwołanie to zostało złożone jeden dzień po upływie terminu, lecz nastąpiło to na skutek błędnego pouczenia zawartego w treści obwieszczenia organu I instancji z 16 lutego 2022 r.

Skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Kolegium z 23 maja 2022 r. zaskarżając ją w całości zarzucili:

1. 1. Naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji:
2. - błędne uznanie, iż wartość dowodowa raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie daje podstaw organowi administracji do zanegowania jego wiarygodności, podczas gdy część tez zawartych w raporcie jest błędna, nieznajdująca podstaw w rzeczywistości, a nadto sporządzenie raportu nie zwalnia organu od czynienia własnych ustaleń zmierzających do zweryfikowania przedstawionych w raporcie danych, czego organ I Instancji całkowicie zaniechał;
3. - błędne uznanie, iż ustalenia i wnioski zawarte w raporcie nie budzą zastrzeżeń, podczas gdy na etapie postępowania przed organem I instancji jak również w odwołaniu zostały wskazane uchybienia, które jednoznacznie wskazywały na niezgodność treści raportu z rzeczywistym stanem faktycznym;
4. - nieuzasadnione przyjęcie, że wystarczającym dla prawidłowości rozstrzygnięcia jest zobowiązanie inwestora przez organ I instancji w decyzji do zapewnienia odprowadzenia wód roztopowych i opadowych w zorganizowany sposób z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w sytuacji, gdy zarówno raport jak i ustalenia organów I i II instancji całkowicie pomijają sytuację rzeźby terenu, wskazującej na brak możliwości takiego odprowadzania wód, a nadto wskazanie, iż właścicielom przysługują uprawnienia określone w art. 234 Prawa wodnego, w całkowitym oderwaniu od stanu faktycznego i podnoszonych przez strony okoliczności;
5. - uznanie, że wystarczającym dla określenia ingerencji w krajobraz jest dokonana analiza widoczności elektrowni fotowoltaicznej z punktów wskazanych w uzupełnieniu raportu, tj. z ulicy [...] w [...] i z ulicy [...] w [...], w sytuacji gdy ze wskazanych lokalizacji ekspozycja wizualna planowanej elektrowni jest ograniczona lub znikoma, podczas gdy ocena wpływu na krajobraz - przy tak ogromnej skali inwestycji - winna być przeprowadzona z wielu lokalizacji, a w szczególności takich, które są eksponowane wizualnie, tym bardziej, iż od strony południowej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], wbrew twierdzeniom organu nie tylko z trasy relacji [...], elektrownia fotowoltaiczna stanowić będzie dominatę krajobrazową, co sam organ II instancji przyznaje w uzasadnieniu decyzji z 23 maja 2022 r.;
6. - uznanie, że brak jest podstaw do uzupełnienia raportu, o wskazanie potencjalnych i możliwych do przewidzenia sposobów przyłączy do sieci, podczas gdy - pomijając kwestie prawne - wnioskodawca planując tak rozległą i kosztowną inwestycję winien wskazać powyższe okoliczności w raporcie, albowiem z uwagi na powiązanie planowanej inwestycji z koniecznością budowy infrastruktury przesyłowej organ I instancji winien zająć stanowisko mając pełny ogląd na sytuację związaną z planowaną inwestycją;
7. 2. Naruszenie art. 8 § 1 kpa poprzez całkowicie nieracjonalne uznanie, że wyrażenie jednoznacznego stanowiska przez organ I instancji co do wydania decyzji środowiskowej w toku postępowania nie stanowi naruszenia w/w przepisu, w sytuacji gdy stanowisko to zostało zajęte podczas rozprawy administracyjnej, przed formalnym zakończeniem postępowania, zaś na etapie tym nie można było wykluczyć, iż w sprawie pojawią się nowe dowody (np. kontrraport) do czasu wydania decyzji w sprawie;
8. 3. Naruszenie art. 9 w zw. z art. 10 § 1 kpa poprzez uznanie, iż brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości dokonanych przez organ I instancji obwieszczeń, w sytuacji gdy obwieszczenia nie pozwalały na identyfikację nieruchomości, na których planowana jest inwestycja objęta zaskarżoną decyzją środowiskową, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy z uwagi na uniemożliwienie udziału w postępowaniu potencjalnym stronom.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Poddawszy kontroli w ramach w/w kryteriów zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd stwierdził, że skarga – częściowo z przyczyn w niej podniesionych - zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje te zapadły z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy tzw. ustawy środowiskowej.

Zgodnie z jej art. 59 ust. 1, realizacja przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, a więc wówczas, gdy organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając wymienione w tym przepisie uwarunkowania, wydał postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Takie postanowienie po zasięgnięciu opinii PPIS w [....], RDOŚ w Rzeszowie oraz Dyrektora ZZPGWWP w [...], zostało przez organ I instancji wydane 29 czerwca 2020 r. W tej sytuacji stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, organ I instancji wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, której prawidłowość w trybie odwoławczym zaakceptowało SKO, stwierdzając m.in. uwzględnienie wskazań zawartych w przedłożonym Raporcie o oddziaływaniu na środowisko z 17 grudnia 2020 r. i jego aneksie z 27 kwietnia 2021 r.

Nie kwestionując co do zasady wartości dowodowej Raportu oraz zajętego na jego podstawie stanowiska organów uzgadniających oraz orzekających w sprawie organów administracji I i II instancji, to wbrew poczynionych przez nie ustaleniom, Sąd nie podziela w pełni ich argumentacji przemawiającej za uwzględnieniem wniosku inwestora, jako przedwczesnej i opartej w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.

1. Planowane przedsięwzięcie obejmujące budowę elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną ma zostać zlokalizowane na wskazanych przez inwestora działkach położonych gminie [...], w obrębach [...], [....] i [...] i składać się z dwóch części: zachodniej o pow. ok. 71,7 ha (EPV [...]) oraz wschodniej o pow. ok. 49,3 ha (EPV [...]). Mimo że inwestycja formalnie stanowi jedną całość, wg załączników graficznych, teren na którym ma być realizowana nie jest terenem jednolitym obszarowo i to nawet jeżeli chodzi o wskazany wyżej podział "techniczny" na część wschodnią i zachodnią.

Jak wynika z Karty informacyjnej przedsięwzięcia i Raportu, urządzenia składające się na elektrownię mają być połączone liniami kablowymi ziemnymi, tworząc wewnętrzną infrastrukturę, która ma być połączona z siecią operatora przesyłowego, przy czym miejsce przyłączenia do sieci nie jest znane. Wnioskiem inwestora nie są objęte również działki w których przewidziano połączenie kablowe pomiędzy poszczególnymi działkami elektrowni (EPV [...] i EPV [...]), które to przyłączenia mają być procedowane odrębnie.

Sąd nie podziela takiego podejścia do załatwienia sprawy (zaakceptowanego przez orzekające w sprawie organy administracji), stojąc na stanowisku, że przedmiotem ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia powinny zostać objęte wszystkie związane z nim kwestie, jako wzajemnie powiązane i warunkujące się tak w aspekcie technicznym i środowiskowym. Nie chodzi tu o przedstawienie szczegółowych rozwiązań technologicznych, ale objęcie postępowaniem, uwzględnienie i rozważenie wszystkich zagadnień związanych wprost z realizacją inwestycji, jako rzutujących bezpośrednio na wydanie i treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym zakresie – niezależnie od przedstawianej argumentacji - niedopuszczalne jest "wyłączenie" z postępowania wybranych przez inwestora kwestii pozostających w merytorycznym związku z przedmiotem sprawy i "przerzucanie" ich do odrębnych postępowań, gdyż powoduje to, że wydawana w sprawie decyzji środowiskowa ma w istocie charakter fragmentaryczny, co podważa jej istotę i sens.

W tym zakresie Sąd w pełni identyfikuje się z zarzutem skargi podnoszącym, że w Raporcie nie wskazano i nie przeanalizowano potencjalnych i możliwych do przewidzenia sposobów przyłączy do sieci, podczas gdy wnioskodawca planując tak rozległą inwestycję powinien to wskazać, zaś organy administracji zająć co do tego stanowisko. W związku z tym skarżący trafnie zauważyli, że charakter planowanej inwestycji może wiązać się z koniecznością budowy dodatkowej infrastruktury przesyłowej. Inwestor w tym zakresie nie może zasłaniać się "barierami systemowo – prawnymi" w uzyskaniu warunków przyłączeniowych. Jak już wskazano wyżej, nie chodzi tu o szczegółowe warunki przyłączenia do sieci dla wskazanej lokalizacji elektrowni fotowoltaicznej, ale uzyskanie i ewentualną oceną w kontekście przedmiotu postępowania stanowiska operatora sieci przesyłowej, czy taka w ogóle w bezpośrednim sąsiedztwie istnieje i umożliwia odbiór produkowanej energii elektrycznej, czy też może zachodzić będzie potrzeba jej budowy (rozbudowy, modernizacji).

W sposób oczywisty może skutkować to dalszą ingerencją w środowisko i krajobraz, zwłaszcza że inwestor wywodząc ogólnikowo w Raporcie (s. 54), że wyprowadzenie energii elektrycznej odbywać się będzie poprzez projektowane linie kablowe poprowadzone pod ziemią do słupa w sieci SN, nie wskazuje nawet przybliżonej jego lokalizacji czy przebiegu istniejącej sieci. Z uwagi na zakres obszarowy inwestycji i moc planowanej elektrowni (100 MW) zasadnicze wątpliwości budzi także, czy będzie to jeden punkt wyprowadzenia, czy też większa ilość.

1. 2. Za przedwczesne i pozbawione należytego rozważenia organów należy również uznać stanowisko, że rodzaj planowanej inwestycji nie będzie wiązał się z oddziaływaniem na stosunki wodne na terenie inwestycji i terenach z nią sąsiadujących. Abstrahując od stanowiska inwestora i organów w kwestii wód opadowych, z przyczyn wskazanych powyżej w pkt 1 rozważań, Sąd nie identyfikuje się z przyjętym przez organy stwierdzeniem inwestora (s. 6 Karty informacyjnej przedsięwzięcia), że z uwagi na wczesny etap przygotowania inwestycji brak jest szczegółowych informacji na temat kolizji z podziemnymi i naziemnymi urządzeniami melioracji wodnych, co zostanie ustalone dopiero na etapie przygotowywania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pozwolenia na budowę. Wprawdzie w decyzji organu I instancji (s.3-4) zapisano, że przejście pod ciekami wodnymi i rowami melioracyjnymi linią kablową należy wykonać metodą bezwykopową, niemniej zupełnie pominięto samo ustawianie konstrukcji nośnej pod panele fotowoltaiczne w sytuacji ewentualnej kolizji z takimi ciekami i rowami, nie wskazując nawet, czy i jakie występują.
2. 3. Kwestią, która umknęła uwadze organu administracji I i II instancji jest także pewna rozbieżność, jaka wystąpiła po stronie jednego z organów uzgadniających, a mianowicie RDOŚ.

W postanowieniu z 29 kwietnia 2020 r. wyrażającym opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (w tym sporządzenia raportu) organ ten wskazał (s.3), że oddziaływania związane z realizacją planowanej farmy należy również rozpatrywać w aspekcie oddziaływań skumulowanych, gdyż zgodnie z danymi będącymi w jego posiadaniu, w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji planuje się budowę szeregu kolejnych farm fotowoltaicznych (w związku z tym na s. 4 tego postanowienia wskazano w pkt 6, że sporządzony w sprawie raport powinien przedstawiać opis i analizę wszystkich przedsięwzięć zrealizowanych i planowanych mogących kumulatywnie oddziaływać).

Inwestor w Raporcie wykluczył kumulację oddziaływań w kontekście ich wpływu na krajobraz w odniesieniu do projektowanych na terenie gminy [...] inwestycji (wskazując jedynie na planowaną budowę w odległości ok. 1,5 km w miejscowości [...] niewielkiej farmy fotowoltaicznej o mocy 2 MW), co RDOŚ podważył z uwagi na brak dostatecznych rozważań w skierowanym do niego piśmie z 3 marca 2021 r. W następstwie tego inwestor w aneksie do Raportu z 27 kwietnia 2021 r. (s. 34-35), wskazując dodatkowo na znajdującą się w odległości ok. 6 km w gminie [...] farmę wiatrową podtrzymał stanowisko o braku oddziaływań skumulowanych z innymi inwestycjami w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia.

Wskazania te (co do 2 wymienionych inwestycji) zaaprobował RDOŚ a następnie orzekające organy, nie wyjaśniając i nie odnosząc się do tego, że na wcześniejszym etapie postępowania RDOŚ wyraźnie powoływał się na wiedzę co do planowanej w bliskim sąsiedztwie budowy szeregu kolejnych farm fotowoltaicznych.

Opisane wyżej uchybienia organów administracji II i I instancji – wpisujące się w naruszenie przepisów postępowania (w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji SKO oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają dla organów administracji wprost z przedstawionych wyżej rozważań wskazujących na konieczność rzetelnej i wnikliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie wyłączając ewentualnej konieczności jego uzupełnienia.

O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania obejmujących opłacony od skargi wpis (200 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł) wraz z opłatami skarbowymi od pełnomocnictw (2 x 17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.