Uzasadnienie
IISA/Rz 937/06
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a., decyzją z dnia [...] lipca 2006 roku [...], po rozpatrzeniu odwołania S. B., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] w dniu [...] maja 2006 roku znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne części dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w R. poprzez umieszczenie kiosku handlowego w terminie od 1 czerwca 2005 do dnia 30 czerwca 2005 oraz odmawiającą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 1 lipca 2005 do 31 grudnia 2005.
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 10 maja 2005 roku, uzupełnionym w dniu 25 maja 2005 roku S. B. wystąpił o udzielenie mu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w R. pod kiosk handlowy, od 1 czerwca 2005 roku do 31 grudnia 2005 roku. Jednocześnie wniósł o zaliczenie opłat za zajęcie pasa drogowego za okres od 1 do 30 kwietnia 2005, uiszczonych na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2005. Wnioskodawca wskazał, że istniejące kioski handlowe przy ul. G. funkcjonują od około 7 lat na podstawie udzielonych zezwoleń.
Organ I instancji w podstawie prawnej swojej decyzji [...] z [...] maja 2006 roku wskazał art. 104, 105 §1, 107 k.p.a., art. 39 ust.3, art. 40 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. Nr z 2004 r. nr.204, poz. 2086 ze zm) oraz upoważnienie z dnia 13 lipca 2005r. nr [...] Prezydenta Miasta [...].
Umarzając postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. G. poprzez umieszczenie kiosku handlowego w okresie od 1do 30 czerwca 2005 roku organ stwierdził, że sprawa była przedmiotem innego postępowania administracyjnego z wniosku S. B., zakończonego decyzją [...]. Wydanie decyzji w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną prawomocną decyzją skutkowałoby nieważnością tej decyzji. Natomiast odmawiając wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. pod kiosk handlowy w terminie od 1 lipca 2005 do 31 grudnia 2005, organ przytoczył przepis art. 39 ust.3 ustawy o drogach publicznych, który zabrania lokalizacji obiektów budowlanych w pasie drogowym, nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Z dokumentów wynika, że przedmiotowy kiosk znajduje się w części działki nr 483/12 stanowiącej chodnik, wchodzący w pas drogowy ul. G. Działka stanowi własność A. S.A. w R. Decyzja wydana na podstawie przepisu art. 39 ust.3, w zw. z art. 40 ust.1 tej ustawy ma charakter uznaniowy. Organ może wyrazić zgodę, jednakże wydając taką decyzję winien brać pod uwagę, czy w jego ocenie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, czy też stwierdzono jego brak. Strona występując z wnioskiem nie uzasadniła, dlaczego, jej zdaniem zachodzi szczególny przypadek, a jedynie wskazała, że po uzyskaniu wymaganych pozwoleń, zrealizuje kiosk na placu dworcowym.
W ocenie organu, w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające zajęcie pasa drogowego. Zarządca drogi obowiązany jest do takiego działania, by droga była wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem, a pod względem technicznym zapewniała bezpieczeństwo użytkownikom.
Organ dodał, że w trosce o estetykę miasta, należy sytuować kioski handlowe w miejscach do tego przeznaczonych, a kioski znajdujące się na przedmiotowym terenie, właściciele obowiązani byli usunąć z dniem 31 maja 2005 roku, o czym zarządca drogi poinformował na spotkaniu z nimi w dniu 5 stycznia 2005 roku. W odwołaniu S. B. zarzucił, że organ nie udowodnił, że kiosk znajduje się w pasie drogowym, w szczególności iż brak jest ustawowej definicji pasa drogowego. Przez cały okres prowadzenia przez odwołującego działalności gospodarczej nie były od niego pobierane opłaty za zajęcie pasa drogowego, z tego wynika, że kiosk nie znajduje się w tym pasie, albo też – nastąpiło przesunięcie pasa.
W motywach rozstrzygnięcia, wydanego w wyniku rozpatrzenia odwołania S. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo postąpił umarzając postępowanie administracyjne w zakresie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 czerwca 2005 do 30 czerwca 2005, bowiem sprawa w tym zakresie została wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną z [...] grudnia 2005 roku [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 roku [...].
Odnośnie zarzutu dotyczącego pasa drogowego, organ wskazał, że w świetle art. 4 pkt.1 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest zlokalizowana droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga zaś jest to budowla wraz z drogowym i obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno – użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego. Odpowiadając na zarzut odwołania organ stwierdził, że pojęcie pasa drogowego jest szersze od pojęcia drogi i obejmuje także tereny przylegające do drogi o ile mieszczą się w pasie drogowym. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy kiosk zlokalizowany jest w pasie drogowym ul. G. Zgodnie z art. 39 ust.3 ustawy o drogach publicznych, lokalizowanie obiektów budowlanych, nie związanych z potrzebami zarządzania drogami jest możliwe w szczególnie uzasadnionych wypadkach, wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja taka ma charakter uznaniowy
Przy podejmowaniu decyzji uznaniowych organ administracji, stosownie do przepisu art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywateli jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej,wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia, dlatego przed jego podjęciem organ jest obowiązany podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Organ odwoławczy stwierdził, że w stosunku do przedmiotowych działek istnieją plany ich zagospodarowania zgodnie z potrzebami ruchu drogowego i polityką przestrzenną miasta, co leży w szeroko rozumianych interesie społecznym, dlatego rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i zasadne.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył S. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucił błędne zastosowanie uregulowań art. 40 ustawy z 21 marca od drogach publicznych oraz przepisów art. 6,7 i 77 k.p.a. Skarżący powtórzył zarzut odwołania o braku ustawowej definicji pasa drogowego, co w jego sprawie ma zasadnicze znaczenie. Jeżeli lokalizacja pawilonu nie znajduje się w pasie drogowym, to postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Dodał też, że przez 7 lat prowadzenia działalności gospodarczej w tym samym miejscu, nie pobierano od niego opłat za korzystanie z pasa drogowego.
Ustosunkowując się w odpowiedzi na skargę do tego zarzutu, organ wskazał na treść przepisu art. 4 pkt.1 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest zlokalizowana droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Materiał dowodowy w aktach sprawy nie budzi wątpliwości, iż teren, na którym zlokalizowany jest kiosk mieści się w pasie drogowym. Z tego względu organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w R. przez umieszczenie tam kiosku handlowego. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 39 ust.3 i art. 40 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204 poz. 2086 z 2004 roku ze zm.). W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 39 ust. 1 pkt.1 ustawy stanowił,że zabrania się w pasie drogowym (...) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.Jednak w ust.3 przepis ten dopuszcza lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.
Prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej w kiosku usytuowanym na działce 483/12 jest w sprawie bezsporne, nie została wyjaśniona jednak okoliczność od jak dawna taki stan rzeczy trwa, a także, czy skarżący w przeszłości uzyskiwał zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na przedmiotowej działce. We wniosku wskazał on, że istniejące kioski handlowe funkcjonują od około 7 lat na podstawie udzielonych pozwoleń, które są wydawane na krótkie okresy, co tworzy niepewność gospodarczą.Organy prowadząc dwukrotnie postępowanie administracyjne nie odniosły się do tej kwestii, a organ I instancji przyznał w uzasadnieniu swojej decyzji, że z wniosku S. B. toczyły się inne postępowania administracyjne, których przedmiotem było zezwolenie na ustawienie obiektu handlowego w pasie drogowym ul. G. W świetle przytoczonego wyżej przepisu art. 39 ust.3 ustawy w szczególnych wypadkach dozwolone jest sytuowanie w pasie drogowym obiektów nie związanych z ruchem drogowym, Stosownie do przepisu art. 40 ust. 1, zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową (....) wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.
Zezwolenie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami,potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art.40 ust.2 pkt. 3). Decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, wydawana na podstawie wymienionego przepisu zbudowana jest przy zastosowaniu konstrukcji uznania administracyjnego. Stwierdzenie, że decyzja ta ma charakter uznaniowy nie oznacza, że może być decyzją dowolną. Również odmowa wydania zezwolenia wymaga uzasadnienia stanowiska organu.Jeżeli w przeszłości zarządca drogi wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na działalność handlową, to musiał uznać, że ma do czynienia z szczególnym wypadkiem, o którym mowa w przepisie art. 39 ust.3. Aktualna odmowa zezwolenia wymaga więc podania przyczyny odmowy, a przede wszystkim wskazania okoliczności, które wpłynęły na zmianę stanowiska organu.
Organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że w stosunku do przedmiotowych działek, na których zlokalizowany jest pas drogowy ul. G. i ma inne plany ich zagospodarowania zgodnie z potrzebami ruchu drogowego i polityką przestrzenną miasta, co leży w szeroko rozumianym interesie społecznym. W ocenie Sądu taka argumentacja jest niewystarczająca.
Z pisma Biura Rozwoju Miasta [...] z dnia 31 października 2005 Nr [...] / k.28 akt administracyjnych/ wynika, że Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania przestrzennego obejmujący przedmiotową działkę 483/12 stracił ważność z końcem 2003 roku. Działka objęta jest opracowaniem p.n. "[...]". Odmiennie określa przeznaczenie działki decyzja organu I instancji, wskazując, że przeznaczona będzie na donice z kwiatami i drzewami sezonowymi. Przeznaczenie terenu w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego nie ma w sprawie żadnego znaczenia, a organ nie wskazał, na żadne aktualne opracowania dotyczące przedmiotowego terenu.
Należy także wskazać na treść przepisu art. 38 ustawy o drogach publicznych zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym budynki, obiekty inżynierskie i urządzenia nie związane z gospodarką drogowa lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Użyty w tym przepisie zwrot "mogą" dowodzi, że decyzja w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową. Granice tego uznania zostały zawarte w przepisie, a pozostawienie wymienionych obiektów jest możliwe, gdy nie powodują one zagrożeń i utrudnień.
Sądowa kontrola decyzji o charakterze uznaniowym zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa administracyjnego dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, Sąd uznał ją za przedwczesną, bowiem nie zostały wyjaśnione wskazane wyżej istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności.
Z powyższych względów Sąd podziela zasadność zarzutów skargi, bowiem stwierdził naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia te skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.