Uzasadnienie
E. B. i J. B. (dalej określani jako "Składający sprzeciw") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 26 maja 2022 r., która uchylała w całości i przekazywała do ponownego rozpatrzenia decyzję Wójta Gminy [...] z 31 marca 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 1 ust. 2, art.4 ust. 2 pkt 2 art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), określanej następnie jako "u.p.z.p.".
Jak wynika z akt sprawy, we wniosku z dnia 10 sierpnia 2020 r. Składający sprzeciw zwrócili się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych parterowych z poddaszem użytkowym na działce nr ew. [...] położonej w R., gmina [...], obręb [...] - fragment ograniczony liniami regulacyjnymi terenu inwestycji o powierzchni około 0,37 ha.
Decyzją z 28 października 2020 r. Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wskazując, że nie spełnia ona wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Teren przeznaczony pod zamierzenie inwestycyjne położny jest bowiem na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki [...], na którym nie jest dopuszczalna lokalizacja obiektów budowlanych. Decyzję tę utrzymało w mocy SKO w Przemyślu decyzją z dnia 28 grudnia 2020 r. Obydwa wskazane wyżej rozstrzygnięcia zostały uchylone wyrokiem WSA w Rzeszowie z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 356/21.
Sąd podniósł, że działka inwestycyjna położona jest w pasie o szerokości 100 m od linii brzegu rzeki [...], na którym to obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały Sejmiku Województwa [...] z [...] października 2013 r. Nr [...] w sprawie [....] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie jednak z dalszymi zapisami tejże uchwały, tj. § 3 ust. 2 i 3 zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 nie narusza lokalizacji obiektów budowlanych wskazanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w ramach uzgodnień z ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jeżeli nie wpłynie to znacząco negatywnie na ochronę przyrody Obszaru. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że rzetelna odpowiedź na pytanie, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. powołaną uchwałą Sejmiku Województwa [...] wymaga poznania treści studium oraz dokonania analizy tej treści, także przez pryzmat § 3 ust. 2 i 3 przedmiotowej uchwały.
Tymczasem, ani z decyzji organu I instancji, ani SKO nie można dowiedzieć się, o jakim studium była mowa w analizie urbanistycznej, jakiej treści jest to akt i z jakiej daty. Sąd wskazał, że rzeczą organów będzie wyjaśnienie Składającym sprzeciw, dlaczego dopuszczalna jest zabudowa w pasie 100 m od rzeki na sąsiednich działkach, a na ich działkach nie jest to możliwe.
Wydaną w ponownym postępowaniu decyzją z 26 listopada 2021 r. Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zauważył, że nie mieści się ona w części [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla której dopuszczono w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] grudnia 1999 r. lub w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego możliwość lokalizowania obiektów budowlanych. Tym samym, inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest tylko w razie łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W związku ze złożeniem przez Składających sprzeciw odwołania od powyższej decyzji SKO w Przemyślu, decyzją z 21 stycznia 2022 r., uchyliło w całości decyzję Wójta z 26 listopada 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że wbrew twierdzeniu Organu I instancji zawartemu w uzasadnieniu jego decyzji, Organ ten nie zastosował się ściśle do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w powołanym wyżej wyroku WSA w Rzeszowie. Wskazał tylko, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w decyzji to Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalone uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] grudnia 1999. r. i powołał się na postanowienia tego aktu. W dalszym ciągu nie wiadomo natomiast, jakiej treści jest to akt.
Powołaną na wstępie decyzją z 31 marca 2022 r. Wójt Gminy [...] po raz trzeci odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych parterowych z poddaszem użytkowym na działce nr ew. [...] położonej w R. Organ w dalszym ciągu stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie mieści się w części [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla której dopuszczono w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [....] grudnia1999 r. lub w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego możliwość lokalizowania obiektów budowlanych. Oznacza to niespełnienie warunku wyrażonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wójt zauważył, że części obszaru, dla których dopuszczono we wskazanym wyżej Studium możliwość lokalizowania obiektów budowlanych przedstawione są w formie graficznej na dodatkowym załączniku do decyzji.
Działka nr [...] zlokalizowana jest poza tym obszarem. Skutkuje to więc niezgodnością planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi - uchwałą Nr [...] Sejmiku Woj. [...] z [...] października 2013 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Od rozstrzygnięcia powyższego odwołanie złożyli Składający sprzeciw. Wyrazili Oni stanowisko, że wciąż nie ustały przyczyny, z powodu których wcześniejsze decyzje zostały uchylone przez WSA w Rzeszowie.
SKO w Przemyślu, zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z 26 maja 2022 r. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z 31 marca 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Zdaniem Kolegium, Wójt nadal nie zastosował się ściśle do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Rzeszowie z 23 czerwca 2021 r., na co zwróciło już uwagę Kolegium we wcześniejszej decyzji. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest bowiem oryginałów lub uwierzytelnionych przez organ odpisów uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z [...] grudnia 1999. r. oraz tekstu Studium. Brak jest także wskazania miejsca publikacji tego aktu prawnego.
W ocenie Kolegium, Organ I instancji, mimo wskazania WSA w Rzeszowie nie wyjaśnił także przekonująco Składającym sprzeciw dlaczego, dopuszczalna jest zabudowa w pasie 100 m od rzeki na sąsiednich działkach, a na ich działkach jest ona niedopuszczalna, gdyż wymaga to dokładnej znajomości treści powyższego aktu prawnego. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
E. B. i J. B. złożyli do WSA w Rzeszowie sprzeciw od decyzji Kolegium z 26 maja 2022 r., zarzucając jej naruszenie:
prawa materialnego - tj. art. 59, 60. 61 w zw. z art. 64 u.p.z.p.
prawa procesowego - tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.
Składający sprzeciw wnieśli o uchylenie zakwestionowanej decyzji i wskazali, że decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 25 czerwca 2021 r. nr BG.6730.59.2021 ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych parterowych z poddaszem użytkowym na działkach nr [...] i [...] w R. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W postępowaniu niniejszym Sąd rozpoznawał sprzeciw od decyzji SKO w Przemyślu, która uchyliła w całości decyzję Wójta Gminy [....] i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia, wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Możliwość rozpatrywania tego rodzaju środków zaskarżenia od kasacyjnych decyzji organów administracji przewiduje art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Wedle art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem. Przy czym, kontrola nie jest tak szeroka jak w wypadku, gdy sprawa zostanie zainicjowana wniesieniem skargi.
W świetle art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślić jednak trzeba, że do dokonania takiej oceny konieczne jest uwzględnienie treści przepisów prawa materialnego, które przesądzają o tym, jakie okoliczności są w sprawie istotne, a tym samym wymagają wyjaśnienia. Jeśli sąd stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., uwzględnia sprzeciw i uchyla kwestionowaną decyzję (art. 151a P.p.s.a.). Brak naruszenia tego przepisu skutkuje natomiast oddaleniem sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma fakt, że wyrokiem z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 356/21, tut. Sąd uchylił poprzednio zapadłe decyzje tak Organu II, jak i I instancji. W tym miejscu należy przytoczyć brzmienie art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Stanowisko sądu wyrażone w uzasadnieniu wydanego w danej sprawie wyroku winno warunkować dalsze działania w sprawie, przy czym ma ono charakter wiążący nie tylko dla prowadzących postępowanie organów, ale także dla sądu oceniającego kolejne, wydane rozstrzygnięcia. Oznacza to, że ani te organy ani sąd nie mogą postąpić wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku, a muszą się do nich w pełni zastosować.
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Regulacja zawarta w tym przepisie ma charakter wyjątkowy, bowiem zasadniczo organ odwoławczy, tak jak i organ I instancji mają obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy. Dopiero więc, gdy organ pierwszoinstancyjny nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, dopuszczalne jest skorzystanie z rozstrzygnięcia kasatoryjnego.
Jeśli jednak organ odwoławczy ma możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, wówczas braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.
W rozpoznawanej sprawie braki w zakresie postępowania wyjaśniającego wskazał wyraźnie Sąd w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z 23 czerwca 2022 r. Podał, że rzetelna odpowiedź na pytanie, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. powołaną uchwałą Sejmiku Województwa [...] wymaga poznania treści studium oraz dokonania jej analizy, także przez pryzmat § 3 ust. 2 i 3 przedmiotowej uchwały. Tymczasem, ani z decyzji organu I instancji, ani SKO nie można dowiedzieć się, o jakim studium była mowa w analizie urbanistycznej, jakiej treści jest to akt i z jakiej daty. Sąd zauważył, że organy winny w ponownym postępowaniu wyjaśnić, dlaczego dopuszczalna jest zabudowa w pasie 100 m od rzeki na sąsiednich (w stosunku do działki inwestycyjnej) działkach, a na działce, której dotyczy sprawa nie jest to możliwe.
Analizując akta prowadzonego postępowania, jak i uzasadnienie decyzji Wójta Gminy [...] z 31 marca 2022 r. nie można mieć wątpliwości co do tego, że zalecenia Sądu zwarte w wyroku wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Rz 356/21 wciąż nie zostały wykonane, co słusznie wytknęło SKO w Przemyślu w kwestionowanej sprzeciwem decyzji. Wójt wskazał wprawdzie nazwę, numer i datę uchwały Rady Gminy [...] dotyczącej przyjęcia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], jednakże nie podał miejsca jej publikacji, jak też nie zamieścił w aktach sprawy jej potwierdzonej za zgodność kserokopii wraz z jej załącznikami. Brak treści tego aktu nie pozwala zaś niewątpliwie na dokonanie prawidłowej oceny czy działka nr [...], na której składający sprzeciw chcą realizować zaplanowaną inwestycję znajduje się na terenie, na którym w świetle wskazanego studium dopuszczalna jest taka inwestycja.
Niewystarczający jest w tym względzie graficzny załącznik do decyzji Organu I instancji, na którym wyraźnie zaznaczono część [....] Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdzie jest dopuszczalna w świetle przedmiotowego Studium lokalizacja obiektów budowlanych oraz część, w której lokalizacja taka nie jest możliwa. Nie można bowiem porównać tego załącznika z rzeczywistą treścią Studium celem dokonania analizy w wymaganym dla sprawy zakresie. Wiarygodność stanowiska Organu I instancji nie została więc w ogóle wykazana, przez co stanowisko to nie poddaje się kontroli.
Powyższe zaniechanie musiało zatem skutkować uchyleniem przez Kolegium decyzji Wójta z 31 marca 2022 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu podkreślić trzeba, że SKO nie mogło samodzielnie uzupełnić koniecznego materiału dowodowego, o czym przesądził tut. Sąd w wyroku sygn. akt II SA/Rz 356/21. Sąd uchylił w nim bowiem zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji. Uznał tym samym, że postępowanie w sprawie ma tego rodzaju braki dowodowe, które winny zostać uzupełnione przez Wójta Gminy [...]. Dlatego też należało uznać, że skorzystanie obecnie przez SKO w Przemyślu z decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. było jak najbardziej uprawnione.
Z podanych względów Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił złożony sprzeciw.