Uzasadnienie
Uchwałą z 2 marca 2022 r., nr XXXVIII/321/2022, Rada Gminy Olszanica (dalej: "Rada" lub "Organ") uchwaliła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Olszanica na 2022 rok. W § 12 ust. 1 uchwały określono środki finansowe na wykonanie zadań realizowanych w ramach programu na kwotę 20 000 zł, zaś sam katalog działań podejmowanych w celu realizacji programu określono w § 12 ust. 2 uchwały.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA), Wojewoda Podkarpacki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda wskazał, że przepis art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 572) - dalej: "u.o.z." wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, o którym mowa w art. 11a ust. 1 u.o.z.
Ponadto obowiązkiem rady gminy, wynikającym z art. 11a ust. 5 u.o.z. jest szczegółowe wskazanie sposobu wydatkowania tych środków, poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. W ocenie Wojewody powyższe oznacza, że Rada Gminy Olszanica nie wykonała w pełni delegacji ustawowej, gdyż nie wskazała w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 20 000 zł. Rozdział tych środków, w zakresie w jakim Rada nie wyodrębniła ich na poszczególne zadania, został pozostawiony do uznania organowi wykonawczemu Gminy. Zdaniem Wojewody, jest to sprzeczne z art. 11a ust. 5 u.o.z. i stanowi istotne naruszenie tej regulacji, skutkujące wadliwością uchwały.
W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z 22 sierpnia 2022 r. Organ wniósł o uwzględnienie skargi z przyczyn wskazanych przez Wojewodę, jednak wyłącznie w części odnoszącej się do § 12 zaskarżonej uchwały. Jednocześnie Organ podniósł, że uchwałą z 4 lipca 2022 r., nr XLIII/348/2022, w sprawie: Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Olszanica na 2022 rok (Dz.Urz.Woj.Pod. z 21 lipca 2022 r., poz. 2777), zmieniono treść § 12 zaskarżonej uchwały, uwzględniając w całości zarzuty skargi. Do pisma załączono kopie w/w uchwały zmieniającej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Skarga Organu nadzoru jako częściowo zasadna została przez Sąd uwzględniona, o czym zadecydowały następujące względy.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem swej skargi Wojewoda uczynił uchwałę Rady Gminy Olszanica z 2 marca 2022 r., nr XXXVIII/321/2022, w sprawie: Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Olszanica na 2022 rok. Tak określony przedmiot skargi Organu nadzoru wymaga od Sądu wyjaśnienia, iż do zakresu jego kognicji należą w świetle art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w powołanym przepisie, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności o czym stanowi wyraźnie art. 147 § 1 P.p.s.a.
Podstawą wniesionej skargi Wojewoda uczynił obok art. 54 P.p.s.a. przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2023 r., poz. 40; dalej zwana u.s.g.), który stanowi: Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przywołany przepis u.s.g. pozostaje w bezpośrednim związku z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O sprzeczności z prawem skutkującej stwierdzeniem nieważności, zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., można mówić jeżeli doszło do istotnego naruszenia prawa, co pośrednio wynika z art. 91 ust. 4 u.s.g. Naruszenie istotne prawa to takie, którego nie da się pogodzić z normą będąca dla poddanego kontroli aktu organu samorządu tzw. normą odniesienia (wzorcem działania normotwórczego).
Zaskarżona w całości do WSA uchwały Rady Gminy Olszanica została podjęta na podstawie normy kompetencyjnej wyrażonej w art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 638; zwana dalej u.o.z.). W świetle brzmienia tej regulacji prawnej rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (zob. art. 11a ust. 2 u.o.z.).
Projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który przekazuje ten dokument do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Po uzyskaniu powyższych opinii program jest uchwalany przez radę gminy. Aktualnie przeważa pogląd, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze (zob. wyroki NSA z 24 maja 2017 r. o sygn. II OSK 725/17 oraz z 14 lipca 2022 r. o sygn. I OSK 66/21, LEX).
Kluczowe znaczenie w sprawie ze skargi Wojewody odgrywa powołany przez Organ nadzoru art. 11a ust. 5 u.o.z. W myśl wyrażonych w nim postanowień, program opieki na zwierzętami zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Na gruncie tego przepisu ugruntowało się stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji, które WSA w całości podziela i uznaje za własne, według którego użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu.
Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (tak NSA w wyroku z dnia 29 lipca 2020 r. o sygn. II OSK 997/20, LEX). Rada gminy nie może pozostawiać organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu. Sprecyzowanie sposobu wydatkowania środków na określone szczegółowe zadania związane z ochroną zwierząt pozwala przyjąć, że program realnie przyczynia się do wykonania poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 grudnia 2022 r., o sygn. II SA/Ol 781/22, LEX).
W konsekwencji takiej wykładni przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. niewykonanie wynikającego z niego obowiązku podania w programie konkretnej wysokości środków przeznaczonych na konkretne cele, należy kwalifikować jako brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację poszczególnych celów programu. Zaniechanie realizacji przepisu stanowiącego kompetencje prawotwórczą stanowi z kolei istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. Istotne naruszenie prawa w perspektywie normy art. 91 ust. 1 u.s.g. będzie przesądzać o poważnej wadliwości przepisu dotyczącego finansowania zadań przewidzianych w programie a tym samym o konieczności wyeliminowania go z obrotu prawnego, co może nastąpić w wyniku przeprowadzenia kontroli legalnościowej przez sąd administracyjny.
Zestawiając uwagi natury ogólnej z treścią § 12 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, Sąd zobligowany był potwierdzić stanowisko skarżącego Organu nadzoru o istotnym naruszeniu przez Radę art. 11a ust. 5 u.o.z. Przepis o jakim mowa w brzmieniu sprzed zmianami wprowadzonymi przez Radę Gminy Olszanica, co prawda określał wysokość środków finansowych przeznaczanych przez Gminę w jej budżecie na rok 2022, a także wskazywał rodzaj finansowanych zadań z obszaru ochrony zwierząt, lecz nie precyzował jak słusznie akcentuje Wojewoda, szczegółowego sposobu wydatkowania tak przeznaczonych środków, poprzez podanie jaka kwota z budżetu zostanie przeznaczona w danym roku na indywidulanie oznaczone zadanie publiczne gminy. Innymi słowy, wbrew wyraźnym dyrektywom normodawczym nie zrealizowano w całości celu w/w przepisu ustawy o ochronie zwierząt. Niewypełnienie przez Organ stanowiąco – kontrolny delegacji ustawowej skutkowało w sposób nieakceptowalny wyposażeniem Wójta Gminy Olszanica w zbyt dużą swobodę wydatkowania, co także nie odpowiada treści art. 11a ust. 5 u.o.z.
Dostrzeżone przez Wojewodę nieprawidłowości w stanowieniu prawa uznała Rada Gminy albowiem dnia 4 lipca 2022 r. podjęła uchwałę, w której poprzez zmianę brzmienia § 12 określiła dokładnie jaką wysokość środków zamierza przeznaczyć na poszczególne zadania z zakresu objętego postanowieniami programu opieki. Uchwała zmieniająca wbrew pozorom nie spowodowała bezprzedmiotowości postępowania wszczętego przed WSA na skutek złożenia skargi przez Wojewodę. Sąd administracyjny kontroluje bowiem poddane jego kognicji akty według stanu prawnego z chwili podjęcia, zaś stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego odnosi skutek prawny od chwili wprowadzenia aktu do porządku prawnego (ex tunc). Dlatego wyrok Sądu obejmuje swym kasacyjnym oddziaływaniem okres obowiązywania zakwestionowanego przepisu od chwili podjęcia uchwały do czasu wprowadzonej zmiany, czyli wejścia w życie uchwały Rady Gminy Olszanica nr XLIII/348/2022 z dnia 4 lipca 2022 r. w sprawie: Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Olszanica na 2022 rok (Dz.Urz.Woj.Pod. z 21 lipca 2022 r., poz. 2777).
Ponieważ Wojewoda zaskarżył całą uchwałę Rady Gminy, to należało wypowiedzieć się o wpływie kwestionowanego przez organ nadzoru § 12 ust. 1 i 2 uchwały na pozostałe jej regulacje. Otóż zdaniem WSA potwierdzona wadliwość w/w przepisu nie powoduje, że cały zaskarżony akt jest wadliwy w stopniu istotnym. Niezgodne z ustawą unormowania § 12 ust. 1 i 2 nie powodują bowiem, że pozostałe przepisy Programu nie mogły być wykonywane zgodnie z prawem. Takiego związku nie wykazał też Wojewoda, co spowodowało konieczność oddalenia jego skargi w zakresie pozostałych przepisów uchwały Rady Gminy Olszanica. Mogły one stanowić podstawę działań prawnych Organu wykonawczego gdyż nie okazały się wadliwe ze względu na nieważność § 12 ust. 1 i 2 uchwały. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazuje, iż w analogicznych sytuacjach sądy ograniczały swe kasacyjne rozstrzygnięcie do określonych przepisów bądź przepisu uchwały, nie obejmując stwierdzeniem nieważności całego aktu organu stanowiącego. W tych granicach skarga okazała się zatem niezasadna.
Wyłożone motywy spowodowały uwzględnienie skargi Wojewody na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zakresie § 12 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie zadecydowano w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Natomiast o kosztach postępowania przed WSA na skutek wniosku pełnomocnika Wojewody orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a. obejmując nimi koszty wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych (480 zł).