Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. P. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 listopada 2010r. Nr [...] utrzymująca w mocy wydaną z upoważnienia Starosty J. decyzję z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi P., gm. S. w zakresie przebiegu granic i powierzchni działek nr 382, 385, 387 i 388.
W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 i ust. 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193 poz. 1287 ze zm.).
Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że pismem z [...] marca 2008r. skierowanym do Starosty, B. S. wskazała na zmniejszenie się powierzchni działek nr 387 i 388 położonych w P. i wniosła o dokonanie sprostowania ww. sprawy.
Po przeprowadzeniu postępowania i rozpatrzeniu wniosku Starosta J. dwukrotnie decyzjami odpowiednio z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] i z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] wprowadzał zmiany w operacie gruntów i budynków w obrębie P. gm. S. dotyczące działek nr ewid. 382, 385, 386, 387, 388, 389 i dwukrotnie decyzje te zostały uchylone w całości przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego a sprawa przekazywana była do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji decyzjami odpowiednio z dnia [...] września 2009r. nr [...] i z dnia [...] lutego 2010r. nr [...].
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Starosta J. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu P. gm. S. przebiegu granicy działki ewid. 385 z działkami nr ewid. 382, 387, 388 oraz ich powierzchni w ten sposób, że:
- - powierzchnię działki nr 382 stanowiącej własność M. P. zmienił z 0,5312 ha na 0,5080ha,
- - powierzchnię działki nr 385 stanowiącej własność Gminy S. zmienił z 0,1145 ha na 0,1306 ha,
- - powierzchnię działki nr 387 stanowiącej własność B. S. zmienił z 0,2524ha na 0,2638ha,
- - powierzchnię działki nr 388 stanowiącej własność B. S. zmienił z 0,2001ha na 0,2076ha.
W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków wsi P. przeprowadzonych w 2006r. granica działki nr 385 stanowiącej drogę z działkami nr 382, 387, 388 została wykazana na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000 na podstawie błędnych danych ewidencyjnych wynikających z operatu pomiaru stanu władania wykonanego w latach 1974-1975.
W celu doprowadzenia do zgodności stanu ewidencyjnego ze stanem posiadania na gruncie, jednostka wykonawstwa geodezyjnego wykonała dokumentację geodezyjną, tj. operat, który został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 2010 r. za nr [...]. Dokumentacja ta zawiera mapę uzupełniającą wraz z wykazem zmian gruntowych stanowiącą podstawę do zmiany danych ewidencyjnych w stosunku do działek nr 382, 385, 387 i 388.
Odwołanie od tej decyzji złożyła M. P. i wniosła o jej uchylenie oraz dokonanie pomiarów w terenie ze wskazaniem poprawnych punktów granicznych działek nr 382 i 383 i ponowne ustalenie ich powierzchni. Podała, że w 2006r. została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków. Opracowany projekt operatu opisowo-kartograficznego został wyłożony do wglądu w siedzibie Starostwa w dniach [...]11.2006r.-[...]11.2006r., a dodatkowo w dniach [...]11.2006r. został wyłożony w Domu Ludowym w P. B. S., właścicielka działek ewid. 387 i 388, złożyła zażalenie, które winno zostać oddalone, jako złożone po terminie. Pomimo upływów terminów zlecono dokonanie pomiarów z ustaleniem granic działki ewid. nr 385 (droga gminna) z działkami sąsiednimi, o czym nie została powiadomiona. Podkreśliła, że nie zgadza się z wyjaśnieniami dotyczącymi wykorzystania błędnych danych ewidencyjnych wynikających z operatu stanu władania sporządzonego w latach 1974-1975 podczas prac modernizacyjnych.
Użytkowana przez nią powierzchnia działki nie jest zgodna z dokumentami, jest zajeżdżana z powodu omijania konarów wystających na drogę, wyrastających z drzew posadzonych w granicy działki nr 387 z działką 385. Ogrodzenie działki nr 387 zostało wykonane w drodze oznaczonej nr 385.
Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W jej uzasadnieniu wskazał, że w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbioru tych danych, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także w celu poprawy funkcjonowania systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych dla wsi P., w 2006 roku przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków. W jej trakcie do sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wykorzystano współrzędne punktów granicznych pozyskane na podstawie operatu pomiaru stanu władania wykonanego w latach 1974-1975 przez WBGiTR R. – KERG [...]. W zmodernizowanym operacie działki nr 387 o pow. 0,2524ha i 388 o pow. 0,2001ha wykazane są na rzecz B.S., działka nr 385 o pow. 0,1145ha wykazana jest na rzecz Gminy S., działka nr 382 o pow. 0,5312 ha stanowi własność M. P. Powierzchnie tych działek obliczone zostały analitycznie ze współrzędnych punktów załamania granic linii granicznych działek z dokładnością zapisu do 0,0001ha.
W toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków wnoszący odwołanie nie wnosili uwag i zastrzeżeń co do danych ewidencyjnych. Stąd też operat modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu P. stał się obowiązującym operatem po ogłoszeniu informacji w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 7, poz. 300 z dnia [...].02.2007r.
Dopiero w dniu [...] marca 2008r. B.S. zgłosiła zastrzeżenia dotyczące zmniejszenia powierzchni działek nr 387 i 388 o 2 ary. Wobec powyższego organ I instancji dokonał analizy dokumentacji tj. operatu z 1968r. z założenia ewidencji gruntów i budynków na bazie mapy katastralnej skali 1:2880, operatu pomiaru stanu władania wykonanego w latach 1974-1975 oraz mapy po przeprowadzeniu modernizacji. Stwierdzono wówczas nieprawidłowości w danych ewidencyjnych dotyczące przebiegu granicy działki nr 385 z działkami nr 382, 387, 388, co wynikało z braku wykorzystania przy opracowaniu numerycznej mapy ewidencyjnej wsi P., operatu z 1968r.
W związku z powyższym zlecono wykonawcy prac modernizacyjnych (w ramach rękojmi) wyjaśnienie rozbieżności w przebiegu granicy. Dokonane ustalenia zawiera operat pomiarowy z opracowania mapy uzupełniającej na podstawie danych z państwowego zasobu (mapa ewidencyjna w skali 1:2880) dla działek 382, 387 i 388, włączony do zasobu Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. w dniu [...].03.2010r. KERG [...]. Przebieg granicy uwidacznia mapa uzupełniająca z wykazem zmian gruntowych, będąca częścią składową operatu.
WINGiK podkreślił, że pominięcie powyżej wskazanej dokumentacji geodezyjnej, było wynikiem ewidentnej omyłki przy prowadzeniu modernizacji ewidencji gruntów w 2006r. Zatem organ uprawniony był do skorygowania omyłki w oparciu o § 36 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wprowadzona decyzją organu I instancji zmiana znajduje oparcie w powyżej wskazanych dokumentach, dlatego mimo sprzecznych oświadczeń stron co do przebiegu granic, nie narusza prawa. Kwestia zgodności stron co do przebiegu granicy między przedmiotowymi działkami nie ma znaczenia, gdyż w sprawie chodzi o odtworzenie stanu istniejącego przed popełnieniem błędu. Jeżeli strony nie akceptują odtworzonego stanu i nie dysponują nowymi tytułami prawnymi, to ustalenie spornej granicy może nastąpić w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym.
Nadto organ odwoławczy zauważył, że z materiału dowodowego wynika, iż Wójt Gminy S. wszczął postępowanie (postanowieniem z dnia [...]10.2009 r.) w sprawie rozgraniczenia działek nr 382 i 383 własności skarżącej z działkami nr 385, 381, 380, 371 i 372 i stosowna dokumentacja w tej sprawie może stanowić podstawę do ewentualnych zmian w operacie ewidencyjnym wsi P. w zakresie rozgraniczanych działek.
Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. P. i wniosła o jej uchylenie w całości. Wskazała, że nie zgadza się z uzasadnieniem zawartym w zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wskazując na przebieg postępowania, podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2011r. M.P., wyjaśniła, że działka nr 382 nigdy nie była ogrodzona i nie jest do tej pory oraz że właściciele działki nr 387 tj. poprzednicy B.S. wykonali w latach 80-tych ogrodzenie, sytuując go w granicy działki nr 385. Nie jest prawdą by operat z lat 1974-1975 został wykonany błędnie, bowiem punkt graniczny został usytuowany za ogrodzeniem wykonanym dopiero w latach 80-tych (to ogrodzenie zostało przesunięte ok. 1m w działkę nr 385). W dalszej części zgłosiła zastrzeżenia co do prowadzonego przez firmę geodezyjną, w ramach rękojmi prac modernizacyjnych, postępowania. Wskazała na nieterminowe zgłoszenie przez B.S. "reklamacji" co do powierzchni działek oraz jako nieuzasadnione uznała zmiany powierzchni jej działek. Nadto zwróciła uwagę, że na jej wniosek Wójt Gminy S. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe.
B. S. w piśmie skierowanym do Sądu z dnia [...] kwietnia 2011r. podała, że nie jest stroną w postępowania rozgraniczeniowego, które dotyczy działek nr 382 i 383 własności M. P. i drogi gminnej nr 385. Ona zaś jest właścicielką działek nr 387 i 388, z które nie graniczą z działkami skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolowana zatem przez Sąd działalność administracji publicznej to zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie jak i postępowanie poprzedzające jego wydanie. Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych, stosownie do treści art. 134 § 1 powyższej ustawy, sprawowana jest w graniach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 cyt. wyżej ustawy). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 tej ustawy, skarga podlega oddaleniu.
Przede wszystkim zasadnym jest przypomnienie istoty ewidencji gruntów i budynków w świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.).
Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Stosownie do treści art. 20 ustawy odnośnie gruntów odzwierciedla ona ich położenie, powierzchnię, granice, rodzaj użytków oraz ich klasę gleboznawczą, a także oznaczenie ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały złożone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Z treści powołanego unormowania w zw. z § 44-47 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika ciążący na staroście obowiązek utrzymania aktualności informacji zawartych w ewidencji.
Z kolei z przepisów § 46 ust. 1 i 2 powyższego rozporządzenia wynika, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w §10 i 11, przy czym z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych,
- - opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych,
- - dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,
- - ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.
Zmiany wynikające w z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych (§ 46 ust. 2 pkt 2 cyt. wyżej rozporządzenia) mogą dotyczyć wyłącznie zmian przedmiotowych, tj. numeracji działek, oznaczenia budynku, czy powierzchni gruntu.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, ze w 2006 r. na obszarze wsi P. przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków. Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., wprowadzono do ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne art. 24 a, zawierający w swej treści unormowania odnośnie modernizacji ewidencji gruntów. Stosownie do ustępu 12 tego artykułu zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Z treści zaś ustępu 8 powyższego artykułu wynika, że informację o tym, ze projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków, starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. Modernizacja na obszarze wsi P. została przeprowadzona w 2006 r., a zatem istniał już wówczas wspomniany obowiązek publikacji w dzienniku urzędowym województwa, co zostało dopełnione w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...], poz. [...]
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało na podstawie wniosku B. S., która w dniu [...] marca 2008 r. złożyła zastrzeżenie odnośnie powierzchni działek nr 378 i 388 w P., wnosząc o "sprostowanie w/w sprawy". Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu M. P. – złożone przez B. S. zażalenie po terminie powinno zostać oddalone – zostało ono przez organy potraktowane prawidłowo jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, co jest zgodne z unormowaniem zawartym w art. 24 a ust. 12 w zw. z ust. 9 ustawy. W rzeczywistości B. S. kwestionowała powierzchnię własnych działek nr 387 i 388 wykazaną w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków wsi P. Analiza akt administracyjnych nadesłanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę, potwierdza, ze organ I instancji po zbadaniu dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w J., tj. operatu z założenia ewidencji gruntów i budynków na bazie mapy katastralnej w skali 1:2880 (z 1968 r.), operatu pomiaru stanu władania wykonanego w latach 1974-75, a także mapy po przeprowadzeniu w 2006 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków wsi P., stwierdził nieprawidłowości w danych ewidencji odnośnie przebiegu granicy działki nr 385 (droga własność Gminy S.) z działką nr 382 (własność skarżącej) i działkami nr 387 oraz 388 (własność B. S.), wynikające z braku wykorzystania (uwzględnienia) przy opracowaniu numerycznej mapy ewidencyjnej wsi P., operatu z założenia ewidencji gruntów i budynków na bazie mapy katastralnej w skali 1;2880 (z 1968 r.).
Przebieg postępowania wyjaśniającego rozbieżności w przebiegu granicy, wraz ze zmianami wynikającymi z jego przeprowadzenia, został szczegółowo opisany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stosowne ustalenia w tym zakresie zawiera operat pomiarowy z opracowania mapy uzupełniającej na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (mapa ewidencyjna w skali 1:2880) dla działek 382, 385, 387 i 388 poł. we wsi P., gm. S., sporządzony przez wykonawcę prac modernizacyjnych i następnie włączony w dniu [...] marca 2010 r. do państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. (KERG [...]). Przedmiotowy operat, znajdujący się w aktach sprawy (k.72-85 II instancji), obejmuje mapę uzupełniającą z wykazem zmian gruntowych (ilustrujących przebieg granicy).
Opisane czynności, wprawdzie nazwane "wprowadzeniem zmiany", w rzeczywistości polegały więc na skorygowaniu niewątpliwej omyłki powstałej podczas modernizacji w 2006 r., do czego uprawniony jest organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (§ 36 i 46 cyt. rozporządzenia). Należy też podkreślić, że nie może być tu mowy o tworzeniu nowego stanu prawnego nieruchomości.
Skoro ujawnione w ewidencji gruntów i budynków wsi P. zmiany znajdują oparcie w odpowiednich dokumentach, to Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję.
Skarżąca kwestionuje przebieg granicy działki nr 382 od strony drogi (działki nr 385) – wg jej twierdzeń spór powstał w wyniku "przesuwania" granicy miedzy tą drogą, a działkami własności B. S. – uważając tym samym, że granice nieruchomości są odmienne od wskazanych w ewidencji, to spór w tym zakresie nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu dotyczącym ewidencji gruntów, lecz w innym postępowaniu, tj. dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Właśnie to postępowanie ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29-39 ustawy – prawo geodezyjne i kartograficzne).
Na marginesie zauważyć należy, że sama skarżąca podała (wynika to również z akt sprawy), iż postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Wójta Gminy S. ([...]) wszczęte zostało postępowanie rozgraniczeniowe m.in. pomiędzy działkami nr 382 i 383 (własności skarżącej) a sąsiednia działka nr 385, której właścicielem jest Gmina S. Skarżąca na poparcie zarzutów skargi nie przedstawiła, w ocenie Sądu, dowodów mogących odnieść oczekiwany przez nią skutek. W rezultacie Sąd nie znajduje powodów do usunięcia decyzji z obrotu prawnego.
Dlatego na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.