Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M.M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], zwanego dalej SKO lub Kolegium z dnia [...] kwietnia 2014r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia pierwotnego ukształtowania terenu.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] marca 2013r. do Burmistrza [...] wpłynął wniosek M.M. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie. We wniosku podniosła, że na skutek wybudowania parkingu na działkach oznaczonych nr 1125 i 1124/14 należących do M.B. i J.R. oraz na skutek podniesienia poziomu tych działek woda opadowa oraz zanieczyszczenia spływają na należąca do niej działkę, oznaczoną nr 1127 powodując szkody.
W dniu [...] lipca 2013r. Burmistrz [....] wydał decyzję nr [...], w której odmówił uwzględnienia żądania zawartego we wniosku M.M. dotyczącego przywrócenia na działkach 1125 i 1124/14 pierwotnego ukształtowania terenu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2013r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014r., nr [...] ponownie odmówił uwzględnienia żądania zawartego we wniosku M.M. dotyczącego przywrócenia na działkach 1125 i 1124/14 pierwotnego ukształtowania terenu, wskazując, iż postępowanie dowodowe nie wykazało jakoby na działce wnioskodawczyni doszło do powstania rzeczywistych szkód, co wyklucza możliwość zbadania sprawy w kontekście związku przyczynowo – skutkowego zmian dokonywanych ze szkodą, a tym samym wyklucza możliwość zastosowania art. 29 ustawy.
W odwołaniu od ww. decyzji M.M. reprezentowana przez pełnomocnika adw. T.P. zarzuciła decyzji organu I instancji wewnętrzną sprzeczność, zbytnią ogólnikowość oraz brak realizacji wytycznych Kolegium zawartych w decyzji z dnia [...] września 2013r. Zdaniem odwołującej błędne jest założenie, że woda spływająca z pasa o szerokości. 2 m, a nie jak poprzednio z całej działki o szerokości 7 m, nie może wywoływać szkody z tego względu, że zmniejszeniu uległa powierzchnia oddziaływania. Zwróciła uwagę na kwestię własności ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. 1125 i 1127, tj. siatki ogrodzeniowej i murku wyjaśniając, że organ I instancji bezpodstawnie przyjmuje, że ogrodzenie stanowi własność M.B. i J.R. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., wskazując na konieczność powołania w sprawie biegłego.
Kolegium zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [..] z dnia [...] lutego 2014r. w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012r. poz. 145), zwanej dalej "ustawą"
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust 3 ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w konsekwencji naruszenia przez właściciela gruntu zakazu wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że: "Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich". Konsekwencją braku wykazania szkody, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy albo też braku wykazania zmiany stanu wody na gruncie, bądź też braku związku przyczynowego pomiędzy zmianą i szkodą, jest wydanie decyzji odmawiającej nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, czyli odmawiającej uwzględnienia wniosku wnioskodawców.
Jak wynika z powyższego wydanie nakazu, o którym mowa w art. 29 ust 3 ustawy możliwe jest w razie spełnienia łącznie następujących przesłanek: właściciel gruntu zmienił stan wody na gruncie, a zwłaszcza kierunek odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej; zmiana stanu wody na gruncie odbyła się ze szkodą dla gruntów sąsiednich; pomiędzy zmianą stanu wody a stwierdzonymi szkodami zachodzi związek przyczynowy.
Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji zebrał dokładnie materiał dowodowy i dokonał jego dogłębnej analizy. Na podstawie zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego należy uznać, że zmiana stanu wody na gruncie polegała na tym, że północna część działki nr ewid. 1125 w oddaleniu ok. 2m od granicy działki nr ewid. 1127 wyniesiona została ponad pierwotny poziom gruntu o około 39 cm, zmieniony został jednocześnie jej spadek ze wschodniego na południowo – wschodni; pozostawiony został pas szerokości 2m nieutwardzony ze spadkiem w kierunku wschodnim w stronę działki M.M., wcześniej wody opadowe spływały z kierunkiem spadku z całej działki nr ewid. 1125, tj. z pasa o szerokości 7m; woda z pozostałej części działek spływa po powierzchni parkingu w południowo - wschodni narożnik działki nr ewid. 1125, gdzie pozostaje do wyschnięcia.
W konsekwencji powyższego, organ I instancji uznał, że pomimo wyniesienia poziomu działki nr ewid. 1125 w części północnej o wysokość 39 cm, nie doszło do zwiększenia ilości wody spływającej w stronę działki nr ewid. 1127, ponieważ obecnie woda spływa z pasa szerokości 2m, a nie jak uprzednio z pasa szerokości 7m. Ograniczenie powierzchni skutkuje ograniczeniem ilości wody spływającej na działkę sąsiednią. Obecnie istniejące spadki terenu nie uległy zmianie w stosunku do stanu pierwotnego udokumentowanego na mapie zasadniczej zalegającej w aktach sprawy. Ustalenia organu I instancji w zakresie zmiany stanu wody na gruncie, tj. zmian, które miały miejsce na powierzchni działek nr ewid.1125 i 1124/14, są właściwe i prawidłowe. Organ I instancji prawidłowo uznał, iż zmiana sposobu użytkowania działek nr ewid. 1125 i 1124/14 z użytkowania rolniczego na parking oraz wykonanie na działkach nawierzchni tłuczniowej w miejsce istniejącej gruntowej - spowodowała zmianę warunków spływu wód opadowych.
Woda opadowa spływając dotychczas po trawie wchłaniana była na całej powierzchni gruntu; natomiast obecnie spływa ona - jak wskazano powyżej - po utwardzonymi placu i możliwość wchłaniania istnieje tylko na nieutwardzonych częściach działki przy ogrodzeniach i w południowo - wschodnim narożniku parkingu.
Warunkiem zastosowania środków przewidzianych w art. 29 ust 3 ustawy jest stwierdzenie, że zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie oddziałuje na grunty sąsiednie. Organ I instancji szczegółowo zbadał sprawę pod kątem ustalenia czy wnioskodawca poniósł szkody na skutek zmiany stanu wodny na działkach nr ewid. 1125 i 1124/14. Wnioskodawczyni we wniosku oraz w toku prowadzonego postępowania zwracała uwagę, że należąca do niej działka nr ewid. 1127 użytkowana jest rolniczo i przedostające na nią opady i zanieczyszczenia czynią ją bezużyteczną. Z takimi zarzutami nie zgodzili się właściciele działek nr ewid. 1125 i 1124/14 stwierdzając, że na terenie działki M.M. brak jest śladów namakania czy gnicia roślin z powodu stagnującej wody; zeznali także, że nie widzieli stagnującej wody na działce nr ewid. 1127, zaś zdjęcie przedstawia wodę stagnującą wodę na gruncie M.B. i J.R., a nie na działce własności M.M.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że brak jest dowodów na występowanie na działce nr ewid. 1127 szkody w postaci namakania gruntu i gnicia roślinności, w szczególności szkód takich nie wykazała wnioskodawczyni oraz nie stwierdził ich organ podczas prowadzonych czynności. Odnośnie szkody w postaci zniszczonego ogrodzenia organ ustalił, że ogrodzenie położone jest na terenie działek nr ewid. 1125 i 1124/14 i stanowi własność M.B. i J.R. Wobec takiego stanu rzeczy szkody w ogrodzeniu, bez względu na ich przyczynę, powstały na nieruchomości nr ewid. 1125, a nie na nieruchomości sąsiedniej, w związku z czym sprawa w tym aspekcie nie może być badana w oparciu o art. 29 ustawy. Kolegium wyjaśniło, że brak szkód na działce nr ewid. 1127 skutkuje niemożnością zastosowania środków przewidzianych w art. 29 ust. 3 ustawy.
Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji wyjaśnił, że rozstrzyganie kwestii czy fakt, że zmniejszeniu uległ teren, z którego spływa woda przekreśla możliwość wyrządzenia szkody, w sytuacji wykazania w konkretnej sprawie braku szkód, staje się zbędne. Wystarczające było w ramach postępowania opartego na przepisie art. 29 ust. 3 ustawy stwierdzenie, że ogrodzenie położone jest na terenie działki nr ewid. 1125, jeżeli stwierdzenie to zostało poczynione na podstawie aktualnej mapy zasadniczej. Z mapy zasadniczej wynika bez żadnej wątpliwości, że ogrodzenie znajduje się na terenie działki nr ewid. 1125 i 1124/14, wobec czego M.M. nie może powoływać się na jakiekolwiek szkody związane z tym ogrodzeniem. Organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe z poszanowaniem zasad jego prowadzenia zawartych w art. 7, art 77 i art 80 k.p.a. W sprawie nie zachodziły także przesłanki powołania biegłego z zakresu budownictwa wobec jednoznacznych ustaleń, iż wody opadowe z budynku należącego do M.B. i J.R. zostały ujęte i odprowadzone do sieci kanalizacyjnej, a M.M. nie zgłasza zaś żadnych szkód w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy związanych z nowo zorganizowanym odprowadzaniem wody z sąsiedniego budynku do kanalizacji.
M.M., reprezentowana przez adwokata T.P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej kpa (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 267 z późn. zm.), poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, tj. nie zbadanie czy i jakie szkody wyrządza na działce M.M. woda spływająca z działek będących własnością M.B. i J.R.;
- 2) art. 75 § 1, 78 § 1 i 84 kpa poprzez nie powołanie biegłego do zbadania przyczyn powstawania szkód na działce M.M., jak również oceny ich wielkości, w sytuacji gdy skarżąca jednoznacznie wskazywała na potrzebę zasięgnięcia opinii biegłego posiadającego.
Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu podniosła, że w przedmiotowej sprawie bezdyskusyjnie doszło do naruszenia stanu wody na gruncie, które spowodowało szkody na działce sąsiadującej z tym gruntem. Organ I instancji pomimo ustalenia, że doszło do zmiany ukształtowania terenu poprzez utworzenie parkingu, czyli ingerencję w strukturę i nachylenie gruntu i ustalenia, że wody opadowe spływają z pasa o szerokości 2 m w kierunku działki skarżącej jednocześnie w sposób niezrozumiały przyjmuje, że spływająca woda nie powoduje szkody na działce skarżącej. Ponadto takie stwierdzenie organu było podstawą do zaniechania dalszych czynności dowodowych. Tymczasem pomimo iż szerokość spływu wód została zminimalizowana z 7 m na 2 m, to jednak woda spływająca na grunt skarżącej powoduje zalewanie nieruchomości, niszczenie ogrodzenia oraz powstanie takiego natężenia zawilgocenia, iż następuje gnicie roślinności. Nie dając wiary twierdzeniom skarżącej, organ I instancji jednocześnie nie dołożył starań, by przytoczone przez nią fakty wnikliwie zbadać.
Organ ograniczył się jedynie do przeprowadzenia oględzin w terenie oraz zebrania zeznań stron postępowania oraz świadka, którzy nie dysponują, podobnie zresztą jak organ, fachową i konieczną dla pełnej oceny zaistniałego stanu wiedzą oraz kompetencjami. W niniejszym postępowaniu nie przeprowadzono oględzin z udziałem biegłego, co narusza art. 77 i 80 k.p.a. Niezrozumiałe jest postępowanie organu I instancji polegające na przeprowadzaniu oględzin terenu w sytuacji, gdy żadna z osób biorących w nich udział nie posiadała wiadomości specjalnych koniecznych do dokonania prawidłowej, oceny sytuacji. Organ zdaje się pomijać dyspozycję art. 84 § 1 k.p.a., jak również dyspozycję art. 78 § 1 k.p.a.
Zaistniały stan faktyczny jednoznacznie pokazuje, że decyzja organu II instancji jest błędna i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie jej zgodności z prawem. Sąd dokonując kontroli nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów, a w szczególności wskazywanych w skardze przepisów procesowych a to art. 7, 77 § 1 k.p.a.
W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Mając na uwadze przepisy prawa materialnego organ ocenia jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy oraz jakie dowody należy przeprowadzić w celu udowodnienia tych faktów. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich niezbędnych czynności w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, by na jego podstawie ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest niezbędnym elementem zastosowania właściwej normy prawa materialnego.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygania w tej sprawie jest art. 29 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229).
W świetle tego przepisu właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Wobec tego obowiązkiem organów administracji publicznej orzekających w przedmiotowej sprawie jest dokładne ustalenie czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie a jeżeli tak czy zmiana ta powoduje szkody na gruntach sąsiednich. Jak ustalono właściciele działek 1125 i 1124/14 M. B. i P.J. R. nie nawozili na nie ziemi. Natomiast chcąc urządzić na nich parking ziemię wywieźli przed wysypaniem ich kamieniem. Przy zachodniej, południowej i częściowo wschodniej granicy parkingu jest 2 metrowy pas nieutwardzonego gruntu znajdują się tam również murki ogrodzeniowe. Parking w swej północnej części ukształtowany jest w kierunku zachodnim a w pozostałej części ma spadek w kierunku południowo-wschodnim.
Działka skarżącej 1127 przylega do działki 1125 od strony wschodniej. Murek ogrodzeniowy od strony wschodniej jest połamany, porośnięty mchem. Południowo-wschodni narożnik działki nr 1125 nie jest utwardzony położony jest najniżej i tu stagnuje woda podczas opadów.
Ustalono, że poziom działki nr 1125 w odległości 2m od granicy z działką 1127 wyniesiony został ponad poziom pierwotny około 39cm. Zmieniony został również spadek działki 1125 ze wschodniego na południowo-wschodni.
Warunkiem zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 prawa wodnego jest to, aby stwierdzona zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie oddziaływała na grunty sąsiednie.
W trakcie postępowania i kilkakrotnych rozpraw na gruncie nie stwierdzono na działce nr 1127 żadnych szkód. Zaobserwować można było stagnującą wodę na działce nr 1125. Natomiast wskazywany przez skarżącą zniszczony murek ogrodzeniowy, który miałby wskazywać na powstałe szkody w związku ze zmianą kierunku spływu wód, jak wynika z zeznań jest zniszczony na skutek braku konserwacji. Poza tym jak wynika z mapy zasadniczej jest on posadowiony na działkach 1125 i 1124/14.
Zgodnie bowiem z art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej winien zwrócić się do biegłego o wydanie w tym zakresie opinii.
Sąd podziela stanowisko organu, iż w przypadku braku szkody przepis art. 29 ustawy prawo wodne nie ma zastosowania. Wnioskodawczyni nie wykazała szkód w postaci gnicia roślinności czy podmakania gruntu. Jedynie co, to wskazywała na zniszczone ogrodzenie.
Również organ w trakcie kontroli nie stwierdził śladów powstania szkody, pomimo, że kontrole wykonywane były po opadach deszczu.
Z tych względów na zasadzie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) Sąd skargę oddalił.