Uzasadnienie
Prezydent Miasta K., po rozpoznaniu wniosku M. G. z dnia 3 sierpnia 2022 r., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...], odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką J. G.. Rozstrzygnięcie organ uzasadnił okolicznością niespełnienia kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, wskazanego w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, iż niezdolność do samodzielnej egzystencji datuje się od [...] września 2020 r., czyli od 87 roku życia J. G..
M. G. odwołał się od powyższej decyzji wskazując, że matka jest bardzo chora, posiada dysfunkcję organizmu powodujące całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji i celem sprawowania całodobowej opieki na matką zwolnił się z pracy.
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 615) i art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzją z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, przy czym Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego.
Powołane wyżej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i w tym samym dniu weszło w życie. Od dnia wejścia w życie omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie. Należy zatem uwzględnić niekonstytucyjność przedmiotowego przepisu i rozpoznać wniosek z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej. W tym stanie prawnym organ pierwszej instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Na podstawie zgromadzonych przez organ pierwszej instancji akt sprawy Kolegium ustaliło, że J. G. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, a data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji to [...] września 2020 r. J. G. jest osobą rozwiedzioną, ma córkę mieszkającą i pracującą w K. oraz syna M. G., który wraz z nią mieszka. Z wywiadu środowiskowego wynika, że J. G. jest niepełnosprawna i wymaga pomocy osób drugich. Posiada dysfunkcję organizmu powodującą całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Matka wnioskodawcy wymaga pomocy w zakresie czynności pielęgnacyjnych polegających na myciu, zmianie bielizny pościelowej, posłaniu łóżka, czynnościach gospodarczych jak zakup artykułów spożywczych, przygotowaniu posiłków, a nadto wymaga pomocy w kontakcie z lekarzami, w przyjmowaniu leków, utrzymywania w czystości gospodarstwa domowego. Z wywiadu wynika, że wnioskodawca M. G. ma [...] lat, mieszka wspólnie z matką, prawidłowo sprawuje nad matką opiekę we wskazanym wyżej zakresie, a od 2020 r. pozostaje bez zatrudnienia.
W ocenie Kolegium, nie kwestionując tego, że wnioskodawca sprawuje opiekę nad matką to ustalony stan faktyczny wykazuje, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez wnioskodawcę z pracy czy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Stan faktyczny nie wskazuje na to, że opieka jest na tyle absorbująca, że wymusiła rezygnację opiekuna z zatrudnienia lub uniemożliwia mu podjęcie pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze.
Zdaniem Kolegium, nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotycząca związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez wnioskodawcę lub niepodejmowania przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W niniejszej sprawie brak bowiem podstaw by uznać, że skarżący, którego ostatnie zatrudnienie trwało do 2020 r. zrezygnował z pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką i z tego też względu zatrudnienia nie może podjąć. Jak wynika z akt zatrudnienie trwało do 2020 r., natomiast orzeczenie lekarskie wskazuje, że niezdolność do samodzielnej egzystencji J. G. datuje się od [...] września 2020 r. W tej sytuacji Kolegium uznało, że nie istnieje bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawną matką.
Brak również podstaw do przyjęcia, że niepodejmowanie obecnie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego jest spowodowane wyłącznie koniecznością zapewnienia długotrwałej opieki niepełnosprawnej matce zwłaszcza, że wnioskodawca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji wobec matki, w tym także do zapewnienia jej opieki. Jak bowiem wynika z akt sprawy, pani J. G. ma jeszcze córkę.
W konsekwencji za prawidłowe Kolegium uznało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia, jednak nie ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, ale z uwagi na niespełnienie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, odnoszącej się do istnienia ścisłego związku przyczynowego między rezygnacją czy niepodejmowaniem pracy i zakresem sprawowanej opieki.
Kolegium stwierdziło również, że opieka sprawowana przez skarżącego ogranicza się do typowych czynności życia codziennego, które wykonywane są przez większość dzieci wobec starszych rodziców i nie wykazane zostało by opieka była na tyle absorbująca, że w przedmiotowej sprawie istnieje ścisły związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, która musi być długotrwała, bezpośrednia i osobista. Unormowania zawarte w art.17 ust. 1 pkt 4 rzeczonej ustawy należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, nawet w niepełnym wymiarze, zaś faktyczna rezygnacja/niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej pozostaje w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny.
M. G. zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, § 2, § 2a K.p.a. oraz naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1297) oraz rozporządzenia Rady Ministrów w tym zakresie. Dodatkowo zarzucił również organowi naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 28 i art. 77 K.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonej decyzji;
- 2) na podstawie art. 157 § 2 K.p.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako podjętych z naruszeniem wielu wymienionych wyżej przepisów prawa;
ewentualnie wniósł o:
- 3) uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie prawa skarżącego do wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego;
- 4) zasądzenie od organ na swoją rzecz zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę organ zwrócił się o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek organu, któremu nie sprzeciwiła się strona skarżąca (stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej określanej "p.p.s.a.").
Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2022 r., odmawiającą skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad matką.
Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), dalej określanej jako "ustawa".
Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl zaś art. 17 ust. 1b cytowanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Jak wynika z akt administracyjnych skarżący, jak trafnie ocenił to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, należy do kręgu osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Matka skarżącego, nad którą sprawuje on opiekę, legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2020 r., którym ustalono, że jest ona trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, zaś datę powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji ustalono na [...] września 2020 r.
Pomimo że organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na fakt, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy, gdyż niepełnosprawność matki skarżącego nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zinterpretowało i uwzględniło skutki wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał orzekł o niekonstytucyjności części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Przepis ten nie mógł zatem stanowić podstawy do odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia na przesłance wieku powstania niepełnosprawności, tj. na przesłance uznanej za niezgodną z Konstytucją, jeżeli spełnione zostałyby inne przesłanki niezbędne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Uznając jako niezasadną przesłankę wskazaną przez organ I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło jednak, że podstawą do odmowy przyznania świadczenia jest brak związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą nad niepełnosprawną matką, a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Jak już wcześniej wspomniano, w myśl art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Należy zgodzić się z Kolegium, że rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Za chybione Sąd uznał jednak stanowisko organu odwoławczego, wyprowadzone z niewłaściwej oceny zdarzeń faktycznych i oceny zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki.
Zdaniem Kolegium, jedną z okoliczności mających świadczyć o braku związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki jest to, że skarżący nie pracował już od 2020 r., tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i przed ustaleniem stanu niezdolności do samodzielnej egzystencji matki datowanej od [...] września 2020 r.
W ocenie Sądu, okoliczność, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pracowała bezpośrednio przed złożeniem wniosku o to świadczenie lub przed ustaleniem daty powstania stanu niezdolności do samodzielnej egzystencji, nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej przyznanie wnioskowanego świadczenia. Żaden z przepisów prawa nie wiąże wprost przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z datą utraty lub rezygnacji z zatrudnienia. Istotne jest spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania w chwili składania wniosku. Fakt dotychczasowej aktywności zawodowej skarżącego do 2020 r., data potwierdzonego stanu niezdolności do samodzielnej egzystencji jego matki wraz z wyjaśnieniami skarżącego o konieczności rezygnacji z zatrudnienia i zarazem niepodejmowaniu nowego zatrudnienia w związku z potrzebą sprawowania opieki nad matką, stanowią logicznie spójne wyjaśnienie okoliczności, które skłoniły stronę do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Przekonujące są twierdzenia skarżącego, który wskazując na konieczność przyjęcia na siebie długotrwałej opieki nad matką, decyzję o rezygnacji z zatrudnienia zmuszony był podjąć jeszcze przed uzyskaniem stosownego orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2020 r.
Nie można również przypisać istotnego znaczenia uwadze organu o teoretycznej możliwości współdzielenia opieki nad matką przez jej córkę oraz skarżącego. Potencjalna możliwość, czy też nawet powinność sprawowania opieki przez wszystkie dzieci nad niepełnosprawnym rodzicem nie może stanowić argumentu przy ocenie rzeczywistego stanu faktycznego, tj. czy i kto taką opiekę realnie sprawuje, w szczególności, czy zapewnia ją strona wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że według opisu czynności, które wykonuje skarżący względem matki w ramach sprawowanej opieki, są to typowe czynności dnia codziennego, wykonywane przez większość dzieci wobec starszych rodziców i nie wykazane zostało by opieka była na tyle absorbująca, że w przedmiotowej sprawie istnieje ścisły związek między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką, która uniemożliwiałaby opiekunowi wykonywania pracy zarobkowej.
Sąd zwraca uwagę, że organ odwoławczy, tak jak i organ I instancji, w najmniejszym stopniu nie podważył bezpośredniości i rzetelności sprawowania przez skarżącego osobistej opieki nad matką. Przy tym z akt sprawy nie wynika, aby inni członkowie rodziny, inne osoby lub instytucje świadczyły względem matki skarżącego opiekę, która, jak wynika z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, jest jej niezbędna ze względu na stwierdzony stan "niezdolności do samodzielnej egzystencji". Okoliczność ta została stwierdzona przez podmiot do tego ustawowo legitymowany, posiadający odpowiednie specjalistyczne wykształcenie i doświadczenie - lekarza orzecznika ZUS Oddział w K.. Zatem próba podważenia zakresu sprawowania koniecznej opieki nad niepełnosprawną matką skarżącego jest nieuprawniona.
Również z wniosków pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy w dniu 8 sierpnia 2022 r., wynika, że matka skarżącego "(...) jest osobą niepełnosprawną, która wymaga pomocy osób drugich. Posiada dysfunkcje organizmu powodujące całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji. (...) M. G. w sposób właściwy sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która jest obłożnie chora i wymaga całodobowej opieki".
W kontekście przedstawionych przez pracownika socjalnego wniosków oraz ocenionych przez Sąd wyżej argumentów Kolegium, stanowisko organu odwoławczego odnośnie wymaganej, sprawowanej i przy tym niezbędnej opieki nad niepełnosprawną matką skarżącego należy uznać jako niezasadne, bowiem nie znajduje należytego oparcia w materiale dowodowym.
Zdaniem Sądu, na podstawie akt sprawy oraz wyjaśnień strony uzasadnione wydaje się stwierdzenie, że skarżący sprawuje całodobową i długotrwałą opiekę nad niepełnosprawną matką. Wątpliwości takich nie miał również organ I instancji wydając swoje negatywne dla strony rozstrzygnięcie w oparciu o inną przesłankę prawną.
W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wydając decyzję naruszającą w konsekwencji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego. Uchybienie organu polegające na wadliwej ocenie związku przyczynowo skutkowego pomiędzy zatrudnieniem, a opieką sprawowaną przez skarżącego i jej zakresem skutkować musiało uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nieprawidłowe zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez organ I instancji skutkowało również uchyleniem decyzji organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.).
Sąd nie uznał za uzasadnionego żądania skarżącego stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. W sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów sądowych, Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał poniesienia jakichkolwiek kosztów sądowych. Z tego względu wniosek ten nie mógł być uwzględniony.
Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wskazania, przedstawioną przez Sąd ocenę prawną art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego.