Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako "k.p.a."), w związku ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniesioną przez G. G. (dalej jako "skarżący"), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r., nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] i orzekło o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką - K. G. od dnia [...] czerwca 2019 r. do dnia [...] września 2019 r. oraz przyznało świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką - K. G. na okres od dnia [...] września 2019 r. do dnia [...] września 2019 r. w kwocie [...]zł oraz od dnia [...] października 2019 r. do dnia ustania potrzeby w wysokości [...] zł miesięcznie.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] czerwca 2019 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sprawowanie opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że niepełnosprawność matki skarżącego istnieje od 30-go roku życia, a więc nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, jak stanowi art. 17 ust. 1b ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 220 ze zm. - dalej jako "u.ś.r.").
Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ II instancji nie podzielił stanowiska Prezydenta co do zaistnienia przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując, iż w odniesieniu do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18. lub 25. roku życia nie można wywodzić nomy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego datą powstania niepełnosprawności osoby objętej opieką, skoro tak sformułowany warunek został uznany za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.
Natomiast stwierdził, że brak było podstaw do przyznania świadczenia z uwagi na okoliczność, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...], na mocy której skarżący pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, a skarżący pomimo wezwania organu, nie złożył jednoznacznego oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl bowiem art. 27 ust. 5 u.ś.r. w sytuacji zbiegu świadczeń możliwe jest korzystanie z jednego - wybranego przez stronę - świadczenia.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, którą zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Sz 1093/19. W skardze wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji wskazał, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził TK. Nadto podkreślił, że złożył przed organem w dniu [...] września 2019 r. oświadczenie w przedmiocie rezygnacji z dotychczas otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego i z tego oświadczenia wynika jednoznaczna intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego.
W dniu [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymienioną na wstępie decyzją - działając w trybie autokontroli - uznało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że to z treści skargi uzyskał informację, iż skarżący złożył w dniu [...] września 2019 r. oświadczenie woli o rezygnacji z dotychczas otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednakże oświadczenie takie złożył przed organem I instancji nie informując o powyższym organu II instancji, przed którym toczyło się wówczas postępowanie odwoławcze. Również organ I instancji nie dopełnił czynności polegającej na poinformowaniu Kolegium o zaistniałej sytuacji i wydaniu w dniu [...] września 2019 r. decyzji nr [...] uchylającej decyzję własną z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] od dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na K. G..
Wobec powyższego Kolegium wystosowało do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. pismo o udzielenie informacji, czy strona wniosła odwołanie od ww. decyzji. Pismem z dnia [...] października 2018 r. Dyrektor MOPR K. poinformował, iż strona nie wniosła odwołania od powyższej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy dokonując ponownej weryfikacji sprawy uwzględnił okoliczność, iż z dniem [...] września 2019 r., tj. z dniem uchylenia decyzji przyznającej G. G. specjalny zasiłek opiekuńczy, nie zachodzą już przesłanki negatywne do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Matka wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, które wydano na stałe w dniu [...] marca 2016 r. Jest ona osobą rozwiedzioną, a opiekę nad nią sprawuje jej syn - G. G.. Nie posiada on uprawnień emerytalno-rentowych, nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej.
Tym samym spełnia przesłanki zawarte w art. 17 u.ś.r. wobec czego orzeczono o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] września, tj. od dnia uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Kolegium wyjaśniło, że jeśli istnieją przeszkody do przyznania świadczenia, np. polegające na obowiązywaniu decyzji przyznającej inne konkurencyjne świadczenie, to wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane dopiero od dnia, w którym przeszkody te ustały, a zatem z dniem, w którym wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia zostały spełnione.
Natomiast za okres od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia [...] czerwca 2019 r. do dnia [...] września 2019 r., Kolegium odmówiło przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na zbieg uprawnień do świadczenia wnioskowanego ze świadczeniem wówczas pobieranym, tj. specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.
Mając na uwadze podjęcie decyzji w trybie autokontroli, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., sygn. akt
II SA/Sz 1093/19, umorzył postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe.
Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. skarżący zaskarżył do tut. Sądu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. jak i wcześniejszą decyzję Kolegium z dnia [...] września 2019 r. w części odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- - art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez wydanie decyzji, która nie uwzględnia w całości skargi wniesionej przez skarżącego, gdyż skarżący przez całe toczące się postępowanie wnosił o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku, a nie od dnia uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy,
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu celu ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
- - art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i przez to, nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., a skarżący dokonał takiego wyboru już składając wniosek o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego,
- - art. 6, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, iż sam fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organ z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie. Argumentując zasadność odrzucenia podniósł, że od decyzji wydanej w trybie autokontroli stronie nie przysługuje skarga, lecz sprzeciw.
W dniu [...] września 2020 r. wpłynęło do Sądu pismo Prokuratora Prokuratury Regionalnej w S., w którym zgłosił swój udział w sprawie, popierając wniesioną skargę wyłącznie w zakresie zarzutu naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. Prokurator podkreślił, że organ co prawda zweryfikował własną decyzję, ale nie czyni ona zadość oczekiwaniom skarżącego, skoro Kolegium przyznało prawa do świadczenia za krótszy okres niż to wynika z wniosku, odmawiając tego prawa w pozostałym zakresie. Nadto dodał, że decyzja ta narusza wspomniany już przepis prawa procesowego również w inny sposób niż ten wskazany w skardze, a mianowicie przez zaniechanie zawarcia w osnowie decyzji orzeczenia negatywnego bądź pozytywnego w przedmiocie wydania uchylanej decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a także przez wydanie decyzji autokontrolnej z przekroczeniem materialnoprawnego terminu30 dni do jej wydania. Wskazując na powyższe, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
W pierwszej kolejności podnieść należy, że Sąd nie przychylił się do wniosku organu o odrzucenie skargi, gdyż nie podziela stanowiska jakoby w sprawie stronie przysługiwał sprzeciw, a nie skarga do Sądu. Analiza przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") dowodzi, że sprzeciw przysługuje tylko od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych, na mocy których zostaje uchylona decyzja organu I instancji, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania), tymczasem taka decyzja nie jest przedmiotem skargi.
W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta – jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów wykazała, że skarga nie jest zasadna.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą uchylono decyzję organów obu instancji wydane w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, jednocześnie rozstrzygając sprawę co do istoty poprzez odmowę przyznania tego świadczenia od dnia [...] czerwca do dnia [...] września 2019 r. i przyznanie go od dnia [...] września 2019 r.
Decyzja ta podjęta została w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym "Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio".
Przywołana norma prawna umożliwia organowi weryfikację decyzji we własnym zakresie bez potrzeby uruchamiania kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia, co ma służyć realizacji postulatu sprawności i szybkości postępowania.
Zasadniczym wymogiem skorzystania z instytucji autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co należy rozumieć jako doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostanie rozstrzygnięta zgodnie z oczekiwaniami strony, która skargę złożyła. Oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia sprawy) należy odnosić się do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. Organowi wolno zatem uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. W konsekwencji oznacza to uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków. W przypadku niepodzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń prawa bądź nieuwzględnienia w całości wniosków, organ powinien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1043/12, dostępne w Internecie).
Do kolejnych wymogów wynikających z analizowanego przepisu należy zaliczyć: dochowanie stosownego terminu oraz odpowiedni sposób rozstrzygnięcia sprawy. Organ na mocy art. 54 § 3 p.p.s.a. uprawiony jest do podjęcia czynności w ramach autokontroli w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania skargi, który zdaniem Sądu należy traktować jako termin instrukcyjny, gdyż za takim stanowiskiem przemawia cel wprowadzenia tego terminu wynikający z uzasadnienia projektu do ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658).
Wobec tego, co do zasady naruszenie tego terminu nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do uwzględnienia skargi (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. T. Wosia, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., s. 485). Natomiast skorzystanie z omawianego trybu powinno kończyć się uchyleniem zaskarżonej decyzji i wydaniem nowej decyzji wraz z jednoczesnym stwierdzeniem, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ nie dochował wszystkich opisanych wyżej warunków. W szczególności nie uwzględnił skargi w całości, lecz tylko w części, skoro świadczenie przyznał na okres krótszy aniżeli oczekiwany przez skarżącą (tj. skarżąca oczekiwała przyznania świadczenia od dnia złożenia wniosku, tymczasem organ przyznał od dnia późniejszego). Poza tym rozstrzygnięcie wydał z przekroczeniem 30-dniowego terminu oraz nie zawarł w nim stwierdzenia, czy doszło do rażącego naruszenia prawa lub działania bez podstawy prawnej. W tej sytuacji zgodzić należy się ze stroną skarżącą i Prokuratorem, że niewątpliwie doszło do naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a, jednakże - zdaniem Sądu - naruszenia te nie sposób traktować jako mające istotny wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że sformułowanie dotyczące istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć w ten sposób, że jeśliby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury to wynik sprawy byłby najprawdopodobniej zupełnie odmienny od tego, który wystąpił. Tymczasem na gruncie badanej sprawy, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa nie mogłaby zapaść inna decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, aniżeli została podjęta przez organ, tj. decyzja odmawiająca przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia[...] czerwca 2019 r. do dnia [...] września 2019 r. i przyznająca skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne od dnia [...] września 2019 r.
W tej mierze wyjaśnienia wymaga, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. [...] czerwca 2019 r., w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], którą ustalono skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. Prezydent Miasta K. uchylił powyższą decyzję od dnia [...] września 2019 r. i jednocześnie odmówił jej uchylenia od dnia [...] czerwca 2019 r. do dnia [...] września 2019 r. Jak wynika z pisma organu I instancji z dnia [...] października 2019 r., skarżący nie złożył odwołania od tej decyzji, a zatem decyzja stała się ostateczna. Oznacza to zatem, że Kolegium było związane treścią tej decyzji i nie mogło przyznać skarżącemu świadczenia za okres, w którym był uprawiony do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl bowiem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W przypadku zbiegu uprawnień do takich świadczeń, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną (art. 27 ust. 5 u.ś.r.). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji zatem zbiegu takich świadczeń, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z prawa do wcześniej przyznanego konkurencyjnego świadczenia, która w praktyce skutkuje uchyleniem przez organ decyzji ustalającej właśnie takie prawo. Innymi słowy, rzecz ujmując skoro organ decyzją ostateczną uchylił specjalny zasiłek opiekuńczy od dnia [...] czerwca 2019 r., w związku z rezygnacją skarżącego z pobierania tego świadczenia, to prawidłowo Kolegium przyjęło, że w zaistniałym stanie faktycznym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącemu dopiero od tego dnia, gdyż z tym dniem zostały spełnione wszystkie wymagane prawem przesłanki.
Zasadnie także ten organ uznał, że brak było podstaw do ustalenia tego prawa za wcześniejszy okres, tj. od dnia złożenia wniosku, z uwagi na istnienie przeszkody, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.
Podsumowując, stwierdzić należy, że Sąd nie dopatrzył się wskazanych przez skarżącego czy Prokuratora takich uchybień, które obligowałby do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.