Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie:
Przewodniczący – T. W, Członkowie – D. W., J. N., po wznowieniu postępowania na skutek wniosku złożonego przez R. S, uchyliło w całości decyzję własną z dnia [...] r. Nr [...] oraz decyzję organu I instancji i jednocześnie przyznało R. S. dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy, tj. od dnia od [...]r.
w wysokości [...] zł miesięcznie.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie zostało wznowione na podstawie art. 145a § 1 Kpa, zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu prawnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.
W rozpoznawanej sprawie podstawą wznowienia postępowania administracyjnego był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt P 4/05 (Dz. U. Nr 84 poz. 587), który uznał art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Ponadto Trybunał orzekł, że § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wydane w niniejszej sprawie decyzje zostały oparte na podstawie ww. zakwestionowanych przepisów, co zdaniem organu, przesądza o uznaniu ich jako wydanych z naruszeniem prawa, a tym samym uzasadnia ich uchylenie i wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa.
Kolegium wskazało dalej, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.) dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust 1 tej ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku.
Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym (art.6 ust. 1 ustawy), przy czym jego wysokość łącznie z ryczałtem nie może przekraczać 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych na lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni (art. 6 ust 10 ustawy).
W oparciu zaś o § 2 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz.1817), do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki w wysokości 90 % naliczonych i ponoszonych wydatków.
Organ podkreślił, że cytowany wyżej przepis stanowił podstawę do obniżenia kwoty wydatków za lokal mieszkalny przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego.
Z uwagi jednak na fakt, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego niezgodności z Konstytucją, Kolegium po ponownym przeliczeniu należnego R. S. dodatku mieszkaniowego ustaliło, iż wydatki gospodarstwa na lokal łącznie z ryczałtem wyniosły [...] zł, zaś wydatki, jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe wyniosły [...] zł. Mając powyższe na względzie, według Kolegium, dodatek, jaki powinien otrzymać R. S. wyniósł [...] zł.
Odnośnie kwestii ryczałtu za brak ciepłej wody w zajmowanym lokalu Kolegium wyjaśniło, że do wydatków na mieszkanie można doliczyć ryczałt za brak ciepłej wody. Zgodnie bowiem z § 3 ust 2 wyżej wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, oraz równowartość 2 kilowatogodzin na każdą dodatkową osobę.
W związku z tym, że lokal zajmowany przez wnioskodawcę nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, organ doliczył ryczałt w wysokości [...] zł.
R. S. pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie w całości decyzji Kolegium z dnia 1[...] r. Zdaniem wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy za okres 6 miesięcy, tj. od dnia [...] r. powinien wynosić [...] zł miesięcznie.
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145a § 1 Kpa, w związku z art. 2-6 i art. 17 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie Przewodniczący – T. W, Członkowie – M. N, J. N, po rozpatrzeniu wniosku R. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną Nr [...] z dnia [...] r.
Uzasadniając decyzję Kolegium powtórzyło argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji. Organ podkreślił, że po ponownym przeliczeniu należnego R. S. dodatku mieszkaniowego słusznie organ odwoławczy ustalił, że dodatek mieszkaniowy, jaki powinien otrzymywać wnioskodawca wynosi [...] zł miesięcznie. Ponadto, jak wynika z materiału dowodowego sprawy lokal zajmowany przez R. S, położony jest w [...] i nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, dlatego też, zdaniem Kolegium, prawidłowo doliczono ryczałt w wysokości [...] zł.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję R. S. wniósł o uchylenie jej w całości oraz o przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za 30 kilowatogodzin za brak centralnej ciepłej wody w związku z "obniżeniem tej kwoty na 20 kwh w sposób bezprawny, za pomocą rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001r."
R. S. wskazał nadto, że dodatek mieszkaniowy za okres objęty zaskarżoną decyzją powinien wynosić [...] zł miesięcznie. Skarżący podniósł, że jego zdaniem art. 9 ust 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych są niezgodne z art. 92 ust 1 Konstytucji, ponieważ sprawa wysokości dodatków mieszkaniowych, w tym wysokość ryczałtu za brak centralnej ciepłej wody, powinna być uregulowana bezpośrednio w ustawie, a nie "w sposób bezprawny przerzucona do uregulowania w rozporządzeniu".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia [...] r. R. S, reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata A. O, wniósł o przedstawienie w toku niniejszego postępowania – na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym – Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: czy art. 9 ust.1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę złożoną przez R. S. oraz treść pisma z dnia [...] r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) pod kątem zgodności z prawem, z uwzględnieniem treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a, doprowadziła Sąd do uznania, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym uchybiono przepisom postępowania, uzasadniającym uwzględnienie skargi, jednakże z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione.
Na wstępie wskazać należy, że podjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze będącej przedmiotem zaskarżenia decyzji z dnia [...] r., Nr [...] nastąpiło w trybie art. 127 § 3 Kpa.
Stosownie do treści tego przepisu, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Skoro od decyzji wydanej w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to decyzja wydana w trybie art. 127 § 3 Kpa staje się decyzją wydaną w II instancji. Stwierdzenie to potwierdza wskazanie ustawodawcy, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, a w tym, między innymi art. 138 § 1 Kpa z kompetencjami kasacyjno-reformatoryjnymi.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że do postępowania związanego z rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winny mieć zastosowanie przepisy dotyczące wyłączenia pracownika, o których mowa w art. 24 Kpa. Przemawia za tym potrzeba urzeczywistnienia zasady gwarantującej stronie prawo do bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa).
W Uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06 (Lex nr 235169) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze Kpa) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, iż zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla stron gwarancję procesową, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 Kpa) trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Te same przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze Kpa) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji. Mają one także zastosowanie do pozaetatowego członka kolegium, który – poza brakiem możliwości przewodniczenia składowi orzekającemu – ma w zakresie orzekania takie same uprawnienia i obowiązki, jak członek etatowy.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, wydanej w trybie art. 127 § 3 Kpa, została ona wydana z udziałem Przewodniczącego składu – T. W. oraz Członka Kolegium – J. N, którzy uczestniczyli również w wydaniu decyzji z dnia [...] r. Nr [...], a zatem podlegali wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 Kpa.
Procesowe skutki naruszenia przepisu art. 24 określa art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, stanowiąc przesłankę wznowienia postępowania. Uchybienie to, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.
Nie przesądzając zatem ostatecznego wyniku sprawy, wobec naruszenia przepisów postępowania, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
W przedmiocie kosztów orzeczono w oparciu o przepis art. 250 tej ustawy.