Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie uchwały Nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 - 2023 (M.P poz. 1007) w zw. z art. 39 ust. 2, art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., zwanej dalej: "u.p.s."), art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), § 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1296), Prezydent Miasta S. (zwany dalej: "organem I instancji") po rozpatrzeniu wniosku z dnia 11 lipca 2022 r., przyznał A. T. (zwany dalej: "stroną" lub "skarżącym") świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie [...]zł miesięcznie od dnia [...] lipca 2022 r. do dnia [...] grudnia 2022 r. Decyzji tej organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz zgromadzone w sprawie dokumenty ustalił, że dochód skarżącego wynosi [...] zł i nie przekracza kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. (776 zł), co oznacza, że strona spełnia warunki do przyznania wnioskowanej pomocy.
Dalej organ wyjaśnił, że wysokość przyznanej pomocy odpowiada możliwościom finansowym organu, które są ograniczone, stąd wielkość przyznawanych świadczeń jest limitowana nawet w stosunku do osób spełniających kryterium dochodowe. W 2021 r. organ zrealizował świadczenia w ramach wieloletniego programu: "Posiłek w szkole i w domu", w wysokości 3.179.402,07 zł. Liczba osób, którym przyznano ww. świadczenie w 2021 r. wyniosła 4.225. Średnia miesięczna wysokość tego rodzaju świadczenia na osobę wyniosła 62,71 zł. W zakresie wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, w 2022 r. organ dysponował budżetem w wysokości 3.150.000 zł. Na podstawie analiz z lat poprzednich przewidywana liczba uprawnionych do ww. świadczenia w 2022 r. utrzyma się na poziomie roku 2021 (+/- 1-5%).
Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji podnosząc, że wysokość świadczenia ujęta w decyzji jest za niska, zwłaszcza biorąc pod uwagę wysokość inflacji. Strona podkreślała, że orzeczono wobec niej znaczny stopień niepełnosprawności.
Decyzją z dnia 12 października 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s., w zw. z uchwałą nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (zwane dalej: "organem II instancji"), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 1 sierpnia 2022 r.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji przytoczył brzmienie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. i wyjaśnił, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach, odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 u.p.s. trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinna zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.).
Jak zauważył organ II instancji, organ I instancji uznał, iż strona spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż jej dochód wynosi [...] zł i nie przekracza kryterium dochodowego, ale jednocześnie organ I instancji zaznaczył, że wysokość przyznanej pomocy odpowiada możliwościom finansowym organu, które są obecnie ograniczone.
Za stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 25 listopada 2020r. sygn. akt I OSK 1323/20, organ II instancji podniósł, że polemika nad wysokością przyznanego zasiłku jest z założenia nieskuteczna, skoro celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób i rodzin, lecz jedynie wspieranie ich w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych przy uwzględnieniu sytuacji wnioskodawcy oraz zasobów finansowych organu pomocy społecznej, które są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb, tym bardziej, że strona otrzymuje taką pomoc również na podstawie innych, wydawanych na jej rzecz decyzji.
Kierując się powyższym, organ II instancji uznał, że organ I instancji nie przekroczył ram uznania administracyjnego, działając w zgodzie z celami i zasadami pomocy społecznej (art. 2 i art. 4 u.p.s.). Dodał, że organ I instancji przyznał stronie również zasiłek celowy w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu obuwia, odzieży i środków czystości, decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r.
A. T. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na ww. decyzję organu II instancji z dnia 12 października 2022 r., której skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie dóbr osobistych skarżącego.
Według skarżącego, decyzja organu II instancji nie została wydana zgodnie zobowiązującym prawem w Polsce, ponieważ skarżący posiada znaczny stopień niepełnosprawności i z uwzględnieniem tego stopnia niepełnosprawności należy wypłacić mu środki pieniężne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W piśmie z dnia 24 listopada 2022 r. skarżący wniósł o uznanie za bezzasadnego stanowiska organu, przedstawionego w odpowiedzi na skargę. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Według skarżącego, organy obu instancji naruszyły przepisy ustawy – u.p.s. Skarżący ponownie podniósł argumentację dotyczącą posiadanego znacznego stopnia niepełnosprawności oraz powołał się na stopień inflacji w Polsce.
Ustanowiony skarżącemu kurator w piśmie z dnia 1 kwietnia 2023 r. poparł ww. skargę.
W piśmie z dnia 3 lipca 2023 r., pełnomocnik skarżącego będący radcą prawnym, ustanowiony na zasadzie prawa pomocy, podtrzymał dotychczas wyrażone przez skarżącego argumenty w sprawie. Ponadto wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji rozstrzygającej merytorycznie, ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, na podstawie art. 145a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na przyznanie skarżącemu świadczenia pieniężnego w wyższej kwocie odpowiadającej jego zapotrzebowaniu. Nadto pełnomocnik z urzędu wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych.
Wydanej decyzji zarzucił naruszenie:
- - przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.,
- - przepisów prawa materialnego w postaci art. 2, art. 3 i art. 39 u.p.s.
W uzasadnieniu ww. pisma jego autor podkreślał, że pozostaje bezsporny fakt spełnienia przez skarżącego przesłanek formalnych do przyznania skarżącemu pomocy społecznej w postaci rzeczonych świadczeń.
Podniósł ponadto, że do okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia w niniejszym przypadku, należy przyznać w szczególności, trudną sytuację finansową skarżącego, jak również brak perspektywy na pozyskanie dodatkowego źródła dochodu z uwagi na orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, wykazany dołączonym do akt sprawy dokumentem. Zwłaszcza ta ostatnia z okoliczności, wydaje się, że nie została uwzględniona w stopniu dostatecznym, na co wskazywał zresztą sam skarżący w treści odwołania. Tymczasem przyznane skarżącemu świadczenie w wysokości [...] złotych miesięcznie, w przeliczeniu na stawkę dzienną (przyjmując do obliczeń średnią liczbę dni w miesiącu jako 30) wynosi zaledwie [...] zł. Nawet nie uwzględniając galopującej w ostatnich latach inflacji powodującej znaczny wzrost cen towarów i usług, w tym cen podstawowej żywności, należy dojść do wniosku że jest to stawka niewystarczająca na zaspokojenie potrzeb dorosłego człowieka.
Okoliczność ta została jednak pominięta w treści orzekania. Jednocześnie można dojść do wniosku, że organy w zasadzie nie kwestionują znacznych potrzeb skarżącego w zakresie uzyskania świadczeń pomocowych, a przesłanką uzasadniającą przyznanie świadczenia w uznanej wysokości ([...] zł) są ograniczone możliwości organu realizującego świadczenie pomocowe. Argument ten jakkolwiek o bardzo ogólnym charakterze i w zasadzie pozwalający również w dowolnych okolicznościach na wydanie decyzji odmownej w zakresie przyznania świadczenia pomocowego — nie został w żaden sposób udowodniony czy choćby uprawdopodobniony. Organy administracji opierają swoje rozstrzygnięcie o treść uzasadnienia wyroku wydanego w podobnej sprawie (str. 2-3 decyzji z dnia 12 października 2022 r.), które jednak nie może znajdować zastosowania automatycznie do wszystkich spraw o podobnym charakterze, bez uwzględnienia indywidualnych okoliczności wnioskującego o pomoc czy możliwości finansowych organu tę pomoc realizującego.
Przeprowadzenie postępowania z naruszeniem przepisów prawa, a także w sposób niepełny, zautomatyzowany i prowadzący do wydania orzeczenia nieuwzględniającego istotnych dla sprawy okoliczności, stanowi z kolei naruszenie przywołanych we wstępie przepisów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
W myśl art. 119 pkt 2 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej zwanej: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę na zgodny wniosek stron postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przy czym sąd administracyjny nie jest uprawniony do orzekania o przyznaniu lub zmianie wysokości wnioskowanego świadczenia w postaci zasiłku celowego, bowiem nie zastępuje on w realizacji tego rodzaju zadań organów administracji publicznej.
Sądowa kontrola sprawy sprawowana według wyżej wymienionego kryterium legalności działań organu administracji publicznej nie wykazała zasadności wniesionej skargi.
Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie zasiłku celowego stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., zwanej alej: "u.p.s."). Ustawa ta jak wynika z treści przepisu art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. określa zasady i warunki przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wskazując, że prawo do tych świadczeń przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776,00 zł. przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednej z trudnych okoliczności życiowych wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.
Nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość ustalenia w kontrolowanej sprawie przez organy obu instancji, że dochód uzyskany przez skarżącego w okresie poprzedzającym złożenie wniosku nie przekracza obowiązującego kryterium dochodowego, co uprawnia do ubiegania się o zasiłek celowy na podstawie art. 39 ww. ustawy. Powyższy przepis stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności lub leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Sąd zauważa, że decyzje podejmowane w ww. zakresie mają charakter uznaniowy, a zatem organ nie ma obowiązku spełnienia w całości oczekiwań osób ubiegających się o pomoc. Musi bowiem kierować się nie tylko sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną świadczeniobiorcy, ale i możliwościami finansowymi. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ I instancji dysponuje ograniczonym budżetem na realizację wieloletniego programu "Posiłek w szkole i w domu", z którego to programu chciał skorzystać skarżący. Wysokość budżetu przeznaczonego na przedmiotową pomoc uległa zmniejszeniu w stosunku do 2021 r. (wówczas wydano kwotę 3.179.402,07 zł) i w 2022 r. wynosiła 3.150.000 zł. Już w 2021 r. średnia kwota przypadająca na osobę na realizację ww. pomocy wyniosła 62, 71 zł i jak zaznaczył organ I instancji przewidywana liczba osób uprawnionych do ww. świadczenia w 2022 r. utrzyma się na podobnym poziomie.
To, że możliwości ośrodków pomocy społecznej, jak i możliwości budżetu państwa, są ograniczone jest rzeczą powszechnie znaną, a w niniejszej sprawie organy wykazały, że środki finansowe będące w dyspozycji organu I instancji nie będą pozwalały na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb osób uprawnionych.
Wobec podnoszonych przez pełnomocnika skarżącego argumentów odnoszących się do uwzględnienia indywidualnych potrzeb osoby ubiegającej się o pomoc społeczną jak i samej jej wysokości, która nie jest wystarczająca dla potrzeb dorosłego człowieka, Sąd pragnie podkreślić, że wypłacane świadczenia w ramach zasiłku celowego mają stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez opiekę społeczną. W podobnej sytuacji, a często znacznie gorszej, znajduje się wiele innych osób i rodzin. Niejednokrotnie, osoby te w ogóle nie zwracają się o pomoc społeczną, mimo trudnej sytuacji finansowej. Duża liczba osób kwalifikujących się do pomocy społecznej sprawia, że brakuje środków na pozytywne załatwienie wszystkich zgłoszonych wniosków o pomoc. Przy ogromnej ilości osób oczekujących pomocy, wśród których znajdują się osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, niepełnosprawne, bez własnych źródeł dochodu lub zarobkowania, chore, a więc w sytuacji podobnej do skarżącego, rozdysponowywanie środkami pomocowymi musi być bardzo wyważone, ale i podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc ta dotarła do osób jej najbardziej potrzebujących oraz aby nie pozostawić takich osób bez jakiegokolwiek wsparcia.
Z akt administracyjnych wynika, że skarżący rzeczywiście znajduje się w bardzo trudnej sytuacji życiowej, co nie uszło uwadze organu I instancji, skoro pomimo ograniczonych możliwości finansowych, przyznał skarżącemu zasiłek celowy w kwocie [...]zł z przeznaczeniem na zakup posiłku. Na podkreślenie zasługuje fakt, że skarżący otrzymał pomoc w sytuacji, gdy średnia kwota w przeliczeniu na jedną osobę, której przyznano pomoc, wynosiła 62,71 zł. Skarżący otrzymał zatem pomoc w wysokości stanowiącej ponad trzykrotność średniej kwoty przeznaczonej na pomoc dla ubiegających się i już choćby z tego względu nie sposób uznać, iż strona została potraktowana gorzej niż inne osoby ubiegające się o pomoc społeczną, którym się ona również należała.
Należy przy tym zaznaczyć, że wbrew formułowanym w tym zakresie zarzutom skargi, wysokość zasiłku celowego nie jest determinowana stopniem niepełnosprawności osoby wnioskującej o taką pomoc, ale konkretnymi indywidualnie oznaczonymi potrzebami osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej, a który to cel wskazany przez skarżącego został przez organ uwzględniony, zaś rozmiar finansowy wyważony i należycie uzasadniony.
Zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunku, odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnić;, osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinna zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). W orzecznictwie podkreśla się, że działania ośrodków pomocy społecznej nie można w żadnym razie utożsamiać z możliwością uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów.
Przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby ona zostać faktycznie zrealizowana. Niewątpliwie organ nie może zaspokoić wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych, potrzeb osób ubiegających się o pomoc, tym bardziej w żądanej przez nich maksymalnej wysokości. Organ ma prawo, w ramach uznania administracyjnego, do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, prowadzonej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia, które jako ograniczone muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 552/22). Nawet spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2698/19).
Skoro w poddanej kontroli sprawie administracyjnej organy obu instancji zbadały z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, a z drugiej możliwości finansowe organu pomocy społecznej i na tej podstawie uznały, że nie istnieje możliwość przyznania stronie świadczenia w większym rozmiarze, to decyzji takiej nie można zarzucić podnoszonego skargą naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego.
Należy też podkreślić, że skarżący nie pozostaje bez wsparcia finansowego organu pomocy społecznej, bowiem jak wynika z akt administracyjnych, odrębną decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r. przyznana została skarżącemu pomoc w formie zasiłku celowego jednorazowo w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu obuwia, odzieży i środków czystości. W tym samym czasie skarżący był też objęty pomocą w formie zasiłku stałego w kwocie [...]zł miesięcznie, co wynika z decyzji organu z dnia 13 stycznia 2022 r.
Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa i przekroczenia granic uznania administracyjnego, skoro organy szczegółowo wskazały, czym kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięć, a Sąd, co wywiedziono wyżej, argumentację tę podziela.
Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.
Zgodnie z art. 258 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a., postanowienie o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z urzędu zostało wydane odrębnie przez referendarza sądowego.
Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.