Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 – j.t. ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", Wójt Gminy B. odmówił ustalenia na rzecz D. L., dalej jako "skarżąca", warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na legalizacji samowoli budowlanej dla istniejącej zabudowy: budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą – położonej na działce nr [...] w obrębie P., gmina B..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że inwestycja nie spełnia wymagań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem żadna działka sąsiednia znajdująca się w obszarze analizy i dostępna jednocześnie z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana. Organ podkreślił, że wszystkie ujawnione i widniejące w obszarze analizowanym budynki są samowolami budowlanymi, wskazując jednocześnie, że brak jakiejkolwiek legalnej zabudowy uniemożliwia określenie wymagań dla inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Od decyzji tej D. L. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., wnosząc o jej uchylenie i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budynek rekreacji indywidualnej" na działce nr [...], położonej w miejscowości P.. Skarżąca, kwestionując rozstrzygnięcie, wskazywała na uchybienia natury proceduralnej – niewyjaśnienie stanu faktycznego, polegające na wadliwym, w jej ocenie, wyznaczeniu obszaru analizowanego. Podnosiła, że został on wyznaczony w najmniejszej możliwej odległości, podczas gdy wyznaczenie większego obszaru analizowanego pozwoliłoby na uwzględnienie działek oznaczonych nr [...] i [...], zabudowanych legalnie wzniesionymi budynkami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w wyznaczonym do analizy obszarze, na żadnej z działek nie ma legalnej zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec dla zabudowy działki nr [...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że istniejące w tym samym obszarze obiekty o tożsamej funkcji co na działce nr [...], stanowią samowolę budowlaną i zostały zrealizowane bez wymaganego prawem zgłoszenia w trybie art. 49b prawa budowlanego. Istniejąca na sąsiednich działkach nielegalna zabudowa nie może zatem stanowić odniesienia, czyli tzw. dobrego sąsiedztwa dla zabudowy działki nr [...].
Zdaniem organu, legalna zabudowa działki [...], znajdująca się w obszarze analizy nie może stanowić odniesienia dla zabudowy rekreacji indywidualnej na działce skarżącej, gdyż stanowi ona budynek mieszkalny jednorodzinny, czyli obiekt o innej funkcji i parametrach. Kolegium wskazało, że zabudowa tożsama, czyli o funkcji rekreacyjnej znajduje się poza obszarem analizowanym, na działkach oznaczonych nr [...] i [...] położonych w znacznej odległości i w innym obszarze urbanistycznym.
W obszarze analizowanym znajduje się z kolei działka nr [...], zabudowana legalnie zabudową pensjonatową, która w ocenie organu nie może stanowić "dobrego sąsiedztwa" dla działki inwestycyjnej zarówno pod względem cech, jak i funkcji.
Podsumowując Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich 5 warunków enumeratywnie wymienionych w pkt 1-5. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek odnoszący się do tzw. dobrego sąsiedztwa, brak jest bowiem w sąsiedztwie zabudowy zrealizowanej w sposób legalny, która stanowiłaby odniesienie dla ustalenia wymagań dotyczących zabudowy działki nr [...]. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, iż rozszerzenie obszaru analizowanego pozwoliłoby na ustalenie warunków zabudowy. Wyjaśnił, że zabudowa na działkach nr [...] i [...] nie może stanowić wzorca dla budynku rekreacji indywidualnej, bowiem odbiega od niej zarówno funkcją, jak i gabarytami.
D. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia SKO w K., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 60 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanki określone w tych przepisach nie zostały przez skarżącego spełnione, co spowodowało utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;
- 2. art. 60 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez sprzeczne z tymi przepisami określenie granic obszaru analizowanego dla działki nr [...], co spowodowało, że w obszarze tym nie znalazła się zabudowa o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występującego na działce nr [...];
- 3. art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na naruszeniu zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne, polegające w niniejszej sprawie na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla właścicieli działek o nr: [...], [...] i [...], a utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla skarżącego jako właściciela działki nr [...], pomimo że wszystkie działki znajdują się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i w obszarze chronionego krajobrazu "K. Pas Nadmorski";
- 4. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie oraz brak zbadania stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nieprawidłowe określenie granic obszaru analizowanego dla działki nr [...], a także pominięcie załączonych do akt sprawy dokumentów, co w rezultacie spowodowało wydanie zaskarżonej decyzji;
- 5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy decyzja Wójta Gminy B. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była błędna i powinna zostać uchylona.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak też zasądzenie od organu II instancji na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wywodziła, że rozszerzenie granic obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu działki jest możliwe i dopuszczalne. Wskazywała również na brak podstaw do mechanicznego powielania istniejącej zabudowy w sytuacji, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 – j.t.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Dokonana przez sąd, według kryterium zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie narusza przepisów wskazanych w skardze, ani innych przepisów prawa, co przesądziło o oddaleniu skargi.
W niniejszej sprawie skarżąca domagała się wydania na jej rzecz, w procesie legalizacji samowoli budowlanej, decyzji o warunkach zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie P., gmina B..
Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie, że nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p.
Wyjaśnić zatem w tym miejscu należy, że podstawowym elementem kształtowania ładu przestrzennego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku, gdy dla terenu inwestycji takiego planu nie uchwalono, konieczne staje się uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, która określi charakterystyczne parametry planowanego obiektu (wysokość, szerokość elewacji frontowej, geometrię dachu), sposób wykorzystania, a także sposób zagospodarowania terenu (linię i intensywność zabudowy).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jak trafnie zauważyła skarżąca, decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w cytowanym przepisie, organ nie może odmówić jej wydania.
Istotne, z punktu widzenia zapewnienia ładu przestrzennego, a więc takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby stanowiła architektoniczną całość z zabudową istniejącą na danym obszarze, jest odniesienie się do charakterystycznych cech i funkcji zabudowy w najbliższym sąsiedztwie (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Szczegółowe wytyczne w tym zakresie zawiera wydane na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie".
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Analiza architektoniczno-urbanistyczna ma doprowadzić do ustalenia, czy na działce objętej wnioskiem dopuszczalna jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego, a jeżeli tak – ustalenie jego parametrów – wysokości, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, linii i intensywności zabudowy.
W świetle ugruntowanych poglądów judykatury, wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia nie wymaga uzasadnienia, natomiast rozszerzenie granic obszaru analizowanego jest dopuszczalne, jednak z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, z jakich względów organ zdecydował się na taki zabieg. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rozszerzenie granic obszaru analizowanego może mieć miejsce w szczególnych okolicznościach, uzasadnionych koniecznością i możliwością zachowania ładu przestrzennego istniejącego na określonym obszarze architektonicznym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 690/19 dostępny w CBOSA na stronie www.orzecznia.nsa.gov.pl).
W szczególności sytuacja taka może mieć miejsce, gdy w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o mocno zróżnicowanych formach architektonicznych. Wówczas celowym jest rozszerzenie granic obszaru analizowanego dla jak najlepszego dopasowania planowanej zabudowy do zabudowy już na danym obszarze istniejącej. Brak jest natomiast podstaw do tego, aby rozszerzać obszar analizowany tylko w tym celu, aby w jego granicach znalazł się obiekt o parametrach podobnych do planowanego.
W badanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób przewidziany w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji widoczny jest brak w obszarze analizowanym zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec dla obiektu usytuowanego na działce skarżącego. Na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym uwidoczniono zabudowę nielegalną, która nie może stanowić odniesienia i podstawy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, co w ocenie sądu przesądza o prawidłowości zaskarżonej decyzji
Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego zmierzającej do wykazania, że w badanej sprawie zachodziły przesłanki do rozszerzenia obszaru analizowanego.
W najbliższym sąsiedztwie, poza wyznaczonymi granicami obszaru analizowanego, brak jest jakiejkolwiek legalnej zabudowy, a wskazywana przez skarżącą zabudowa na działce [...] i [...] stanowi zabudowę mieszkaniową i budynek gospodarczy, a więc o innej funkcji aniżeli zabudowa rekreacji indywidualnej. Oczywistym jest, że zabudowa mieszkaniowa w tym przypadku swoimi charakterystycznymi parametrami w zakresie kubatury, szerokości, wysokości i powierzchni zabudowy znacząco odbiega od obiektu rekreacji indywidualnej na działce skarżącej. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie tylko kontynuacja funkcji, ale również charakterystyczne cechy zabudowy muszą być brane pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy nowego obiektu. Zatem nie znajduje uzasadnienia rozszerzenie obszaru analizowanego tylko z tego względu,że w znacznej odległości od jego granic znajduje się zabudowa o całkiem innej funkcji niż planowana.
Trafnie zatem organ uznał, że brak jest podstaw do rozszerzenia granic obszaru analizowanego, a w konsekwencji, uznając, że w wyznaczonym prawidłowo obszarze analizowanym brak jest legalnej zabudowy mogącej stanowić wzorzec dla obiektu na działce skarżącej, odmówił ustalenia warunków zabudowy. Celem omawianych regulacji związanych z zasadami kształtowania przestrzeni jest kontynuacja charakterystycznych cech i funkcji, co oznacza, że powinny one być ustalane w odniesieniu do istniejących w najbliższym sąsiedztwie, o czym stanowią § 4 i § 7 rozporządzenia. Skoro w badanej sprawie na sąsiednich działkach nie ma legalnej zabudowy mogącej stanowić wzorzec dla zabudowy planowanej, to brak jest możliwości ustalenia linii zabudowy i górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób wskazany w przywołanych przepisach.
Prawidłowo również organ uznał, że skoro warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 nie został spełniony, to nie ma potrzeby rozważania, czy inne warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, bowiem dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków, o których mowa w treści tego przepisu.
Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i został on prawidłowo przez organy obu instancji oceniony. Nie doszło również do naruszenia zasady równego traktowania, bowiem – jak już wyżej wskazano, działki, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy ([...] i [...]) znajdują się poza obszarem analizowanym.
Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.