Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Wójt Gminy O., na podstawie art. 1, art. 2 pkt 2, pkt 11, art. 17, art. 20 ust. 1 – 3, art. 24 ust. 1, art. 26, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111) odmówił A. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K. J., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, organ wskazał, że co prawda matka skarżącej została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, jednak z orzeczenia z dnia [...] maja 2013 r. wynika, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Tymczasem w myśl, art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Zdaniem organu, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną, jeżeli nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność tej osoby.
Ponadto, strona nie spełnia jednego z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż posiada prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, nie zaś z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Powołując się na treść art. 17 ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. Co prawda Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17) uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) za niezgodny z Konstytucją w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i z dniem 9 stycznia 2020 r. przepis ten utracił moc we wskazanym zakresie, jednak sytuacja taka nie zachodzi w wypadku wnioskodawczyni, która posiada prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy.
W odwołaniu od powyższej decyzji, strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła jej:
- - naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie tej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,
- - błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą renty stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257) w związku z art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] czerwca 2020 r.
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że nie kwestionuje faktu rezygnacji przez stronę z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką, jak również zakresu sprawowanej przez stronę opieki ani samego faktu jej sprawowania. Z akt sprawy wynika, że taka opieka jest sprawowana przez stronę osobiście.
Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w G. z dnia [...] maja 2013 r. K. J. zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności i stwierdzono że wymaga ona stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji na stałe. Skarżąca posiada ustalone prawo do renty socjalnej - decyzją z dnia [...] marca 2020 r. - w wysokości [...] zł miesięcznie.
W ocenie Kolegium, istotą sporu jest nie tylko stwierdzenie, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trackie nauki w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 25. roku życia, ale także stwierdzenie czy w niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Przy rozważaniu pierwszej z powyższych kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest konieczność oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem tego kryterium.
Natomiast przy rozważaniu drugiego z wymienionych zagadnień, konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, który uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Zgodnie z nową linią orzeczniczą dotyczącą wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, zapoczątkowaną wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 833/18, narusza zasadę równości taka wykładnia ww. przepisu, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Sądy dając prymat wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej nad dotychczas przyjmowaną wykładnią językową tego przepisu akcentowały istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia.
W obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości.
Jak wynika z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, omawiany przepis stracił moc obowiązującą tylko w zakresie, w jakim stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Tylko bowiem osoba mająca prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może zrezygnować z zatrudnienia, gdyż jest to osoba, która w znacznym stopniu (a nie całkowicie) utraciła zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji (art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - Dz.U. z 2018 r. poz. 1270, ze zm.).
Z kolei osobą całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy, dlatego też nie może ona dobrowolnie zrezygnować z zatrudnienia, co jest z kolei warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium podzieliło pogląd, że brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 lit. a ustawy jest jasne i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, bowiem ustalenie prawa do emerytury lub renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy (jak w niniejszej sprawie) wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin.
W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie strona podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty socjalnej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie skarżącej, rozpatrując niniejszą sprawę organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści wskazanego wyżej przepisu, co mogło doprowadzić do wniosku, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do renty socjalnej, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże, zdaniem strony, zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1546/19), strona wskazała, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej, czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz osobom niepełnosprawnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a.").
Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, doprowadziła Sąd do uznania, że akty te nie odpowiadają prawu.
Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek organu oraz skarżącej (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy O. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.
Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl zaś art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Jak wynika z akt sprawy i co nie jest kwestionowane przez organ, matka skarżącej (ur. w [...] r.), nad którą sprawuje ona opiekę, legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] maja 2013 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jak wnika z treści tego orzeczenia, daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] stycznia 2013 r. Bezspornym w sprawie jest również i to, że skarżąca jest jedyną osobą, która obecnie sprawuje opiekę nad K. J. (mąż wymienionej nie żyje).
Organ I instancji odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K. J., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznając, że nie da się ustalić od kiedy istnieje wspomniana niepełnosprawność. Powołując się na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstałą nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Ponadto, strona nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż posiada prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Co prawda Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17) uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) za niezgodny z Konstytucją w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i z dniem 9 stycznia 2020 r. przepis ten utracił moc we wskazanym zakresie, jednak sytuacja taka – zdaniem organu I instancji - nie zachodzi w wypadku wnioskodawczyni, która posiada prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło pierwszego z argumentów. słusznie uznając, że stanowisko organu I instancji o braku możliwości przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia celem opieki nad niepełnosprawną matką z tego względu, że niepełnosprawność K. J. nie powstała w okresie do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia jest błędne.
Mając na uwadze cytowane powyżej przepisy art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w kontekście wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13, nie ulega wątpliwości, że skarżącej może przysługiwać (po spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek) świadczenie pielęgnacyjne, pomimo że nie zostało udokumentowane, aby niepełnosprawność osoby objętej opieką (matki skarżącej) powstała nie później niż do ukończenia przez nią 18. roku życia, względnie w trakcie jej nauki (do ukończenia 25. roku życia).
Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem o niezgodności art. 17 ust. 1b) wspomnianej ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W punkcie 2. sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził niekonstytucyjność wymienionego przepisu w zakresie zastosowania wobec opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.
W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunał wskazał, że stosowanie w dotychczasowym brzmieniu art. 17 ust. 1b) ww. ustawy prowadzi do sytuacji, w której osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 r. życia może być traktowana w odmienny sposób – z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych – w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
W ocenie Trybunału stosowanie art. 17 ust. 1b) ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie.
Niewątpliwie skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b) ustawy o świadczeniach rodzinnych co do treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r., a zatem od tego momentu art. 17 ust. 1b wspomnianej ustawy - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć zastosowania. Taki też pogląd ugruntował się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1668/14 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 366/15, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 969/14, w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1022/14, w Łodzi z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1034/14, w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 623/15, w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14).
Z tych względów, jak słusznie wskazało Kolegium, okoliczność, że niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała nie później niż do ukończenia przez nią 18. roku życia, względnie w trakcie jej nauki (do ukończenia 25. roku życia) – nie może być podstawą odmowy przyznania stronie prawa do przedmiotowego świadczenia.
Za błędne natomiast należy uznać natomiast stanowisko zarówno organu I instancji jak i Kolegium, że uzyskanie przez skarżącą prawa do renty socjalnej stanowi o wystąpieniu przesłanki negatywnej wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Z dokumentacji dołączonej do akt sprawy oraz z treści skargi jednoznacznie wynika, że strona ma ustalone prawo do renty socjalnej (które przysługuje jedynie osobie całkowicie niezdolnej do pracy – art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej - Dz.U. z 2020 r., poz. 1300).
Zdaniem organu I instancji okoliczność ta stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pomimo, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17) orzekł o niekonstytucyjności części normy wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią tego wyroku, przepis ten jest niezgodny z konstytucją w zakresie, w jakim pozbawia świadczenia osoby z ustaloną rentą z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W pozostałym zakresie wspomniany przepis obowiązuje bez zmian, wobec czego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest wyłączone w każdym przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy.
Powyższe stanowisko podzielił organ odwoławczy, wskazując, że tylko osoba mająca prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może zrezygnować z zatrudnienia, gdyż jest to osoba, która w znacznym stopniu (a nie całkowicie) utraciła zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji. Natomiast osobą całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy, dlatego też nie może ona dobrowolnie zrezygnować z zatrudnienia, co jest z kolei warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak już wskazano powyżej, stanowisko to nie jest trafne. O ile bowiem zgodzić się należy, że nie może zrezygnować z zatrudnienia osoba całkowicie niezdolna do jakiejkolwiek (bez żadnych wyjątków) pracy o tyle w wypadku skarżącej taka sytuacja nie zachodzi.
Okoliczność, że wymieniona uzyskała prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy nie jest bowiem równoznaczna z tym, że nie może ona wykonywać jakiejkolwiek pracy. Zgodnie z poglądem ugruntowanym już w orzecznictwie Sądu Najwyższego, przesłanka niezdolności do jakiejkolwiek pracy odnosi się do każdego zatrudnienia w innych warunkach niż na stanowiskach pracy odpowiednio przystosowanych do stopnia i charakteru naruszenia sprawności organizmu (m.in. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2000 r., II UKN 134/00, z dnia 13 października 2009 r., II UK 106/09, z dnia 4 lipca 2013 r., II UK 403/12).
W omawianym orzecznictwie przyjmuje się, że fakt podejmowania zatrudnienia nie oznacza automatycznie braku niezdolności do pracy. Prawo do renty, może bowiem przysługiwać osobie, która pomimo występujących schorzeń, kalectwa czy niepełnosprawności i pomimo legitymowania się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, podejmuje się zatrudnienia, pod warunkiem wykonywania pracy w warunkach pracy chronionej na specjalnie stworzonym stanowisku pracy odpowiednio przystosowanym do stopnia i charakteru naruszeń sprawności organizmu danej osoby. Osoba uznana za niezdolną do pracy może być zatrudniona w warunkach pracy chronionej, bez utraty statusu osoby niezdolnej do wykonywania jakiejkolwiek pracy (m.in. wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu, III AUa 603/17).
Należy też zaznaczyć, że zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 53 ze zm.), zachowanie zdolności do pracy w warunkach określonych w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie stanowi przeszkody do orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy.
Z kolei w myśl art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest traktowane na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.
Jednocześnie art. 4 ust. 5 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych stanowi, że zaliczenie do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności osoby o której mowa ust. 1 lub 2, nie wyklucza możliwości zatrudnienia tej osoby u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej w przypadkach:
- 1) przystosowania przez pracodawcę stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej,
- 2) zatrudnienia w formie telepracy.
Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 lutego 2019 r.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że sam fakt ustalenia osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - prawa do renty nie oznacza, że osobie tej nie może przysługiwać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Należy też w całej rozciągłości podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20), w którym uznano za celowe odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej ww. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwie intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie ww. przepisu w obecnych realiach, jako pozbawiającego świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej (stanowisko tożsame zaprezentował NSA w uzasadnieniu wyroków z dnia: 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19).
Ponadto NSA wskazał, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).
Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie.
W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Przemawia to za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.
Powyższe stanowisko NSA, skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i uznaje, że można je także odnieść do tej sprawy. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę czy emeryturę w wysokości niższej niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, że ww. cel nie jest w stosunku do tej grupy realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty czy emerytury opiekun, nie może podjąć pracy zarobkowej.
Należy zwrócić także uwagę na stanowisko przedstawione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17. Trybunał we wskazanym orzeczeniu uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak podnosił Trybunał, wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna – rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie.
Z uwagi na powyższe należy uznać, że jeżeli przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie (uwzględniając zasady procesowe wynikające z art. 7, 8 i 9 k.p.a.), powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.
W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie utraciła całkowicie możliwości podjęcia zatrudnienia. Okoliczność ta jednoznacznie wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] kwietnia 2019 r.
Wspomnianym orzeczeniem wymieniona została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] kwietnia 2022 r. W punkcie 1 wskazań dotyczących odpowiedniego zatrudnienia dokonano zapisu "warunki pracy chronionej". Powyższe, w ocenie Sądu, oznacza, że skarżąca może podejmować pracę w warunkach pracy chronionej, co niewątpliwie polepszyłoby jej sytuację finansową zważywszy na wysokość otrzymywanej renty socjalnej (od marca 2020 r. - [...] zł).
Organy w swoich ustaleniach okoliczność tę całkowicie pominęły, uznając, że sam fakt przyznania renty socjalnej osobie całkowicie niezdolnej do pracy wyklucza możliwość podejmowania przez nią pracy bez względu na rodzaj niepełnosprawności jaka u danej osoby występuje.
Podsumowując, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z uchybieniem przepisów prawa materialnego w stopniu, który uzasadnia wyeliminowanie obu wadliwych decyzji z obrotu prawego.
Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu będzie uwzględnienie powyższej oceny Sądu w tym w szczególności co do wadliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono, w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.