Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi i współwłaścicielowi działki J.J. rozbiórkę obiektu tymczasowego o wymiarach zlokalizowanego w płn.-wsch. części działki nr [...], którą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]utrzymał w mocy.
Po ustaleniu, że obowiązek wynikający z tej decyzji, który stał się wymagalny dnia 31 marca 2015 r. nie został wykonany, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił i doręczył (w dniu 27 kwietnia 2015 r.) upomnienie wzywające zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z wyżej opisanej decyzji wraz z pouczeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie wszczęte przeciwko zobowiązanemu postepowanie egzekucyjne
Następnie, wobec niewykonania obowiązku, organ ten w dniu [...] r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], w którym jako zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki wskazał J.J.
Nadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 122§ 1 i 2 w związku z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2014 r., poz. 1619 z późn.zm.), dalej określanej jako: "ustawa o p.e.a.", nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...]zł.
W uzasadnieniu tego postanowienia organ powiatowy, poza ustaleniem dotychczasowego stanu faktycznego, między innymi wskazał, że ustalił wysokość grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 121§ 2 powołanej wyżej ustawy, przyjmując maksymalna jej wysokość, jako odpowiednią dla wyegzekwowania obowiązku a jednocześnie uzasadnioną z uwagi na uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku.
J.J. w zażaleniu złożonym na wyżej opisane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, domagając się jego uchylenia, podniósł zarzut braku wydania decyzji administracyjnej nakładającej nakaz rozbiórki, a co za tym idzie o nałożeniu grzywny w stosunku do drugiego współwłaściciela nieruchomości- K.J., która jako współwłaściciel i inwestor będący stroną postępowania powinna otrzymywać wydawane przez organ decyzje administracyjne.
Ponadto, żalący się zarzucił wadliwe ustalenie wysokości grzywny z powodu nieprawidłowego przyjęcia powierzchni zabudowy budynku wskutek braku należytych ustaleń organu w tym zakresie oraz zakwestionował ustalenie grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości wskazując, że jest zbyt wysoka i przekracza zdecydowanie jego możliwości finansowe.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ZWINB) postanowieniem z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: K.p.a. oraz art. 119, art. 121 § 2 i 4 i art. 122 § 1 i 2 ustawy o p.e.a., po rozpatrzeniu zażalenia uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i orzekł grzywnę w wysokości [...] zł, a pozostałą część zaskarżonego postanowienia utrzymał w mocy.
Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy tak, jak zostało to wyżej opisane. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że w myśl art. 121 § 2 i 4 ustawy o p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i nie może przekraczać kwoty [...] zł. W przypadku innego obiektu niż budynek, jak miało to miejsce w rozpatrywanym przypadku, należy stosować przepisy art. 121 § 2 i 4 ww. ustawy. Wbrew zarzutom skarżącego, powierzchnia zabudowy obiektu nie będącego budynkiem, nie ma znaczenia przy ustalaniu wysokości kwoty grzywny.
Organ ten wyjaśnił, że zarzuty dotyczące braku poinformowania drugiego współwłaściciela nieruchomości o nakazie rozbiórki dotyczą postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną i nie podlegają rozpatrzeniu w postępowaniu egzekucyjnym.
W ocenie ZWINB, powołującego się na art. 7 § 2 ustawy o p.e.a. środki egzekucyjne muszą być celowe i skuteczne, ale jednocześnie nie mogą prowadzić do nadmiernej dolegliwości dla osoby zobowiązanej i dlatego oraz ze względu na argumenty skarżącego dotyczące sytuacji finansowej zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej wysokości grzywny i orzeczenia jej w niższej wysokości.
J.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc zarzuty:
- - braku podstaw do wymierzenia grzywny,
- - zbyt dolegliwą wysokość nałożonej grzywny,
- - naruszenie art. 7 kpa - poprzez niewyjaśnienie, czy tytuł wykonawczy nadaje się do wykonania w sytuacji, gdy drugi ze współwłaścicieli nieruchomości-K.J. – wyraża sprzeciw wobec jego wykonywania (niemożność wykonania tytułu),
- - naruszenie art. 8 i 9 kpa- poprzez działanie w sposób nie budzący zaufania obywatela do władzy publicznej poprzez nakazywanie skarżącemu działań wbrew stanowisku drugiego współwłaściciela,
- - naruszenie art. 10 kpa - poprzez brak wysłuchania strony przed wydaniem postanowienia,
- - wadliwe przyjęcie, że skarżący był inwestorem osobiście, gdy w rzeczywistości inwestorami byli wspólnie z małżonką K. J. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o uchylenie nałożonej na niego grzywny.
W uzasadnieniu skargi J.J., przytoczył argumentację podobną do podniesionej w odwołaniu co do zarzutu niewykonalności tytułu wykonawczego, a ponadto rozszerzył podnoszone wówczas twierdzenia wskazując, że uiszczenie grzywny narazi go na nieodwracalna szkodę w postaci prowadzenia działalności ośrodka i utraty źródła utrzymania. Przeznaczenie wszystkich środków na zapłacenie grzywny spowoduje zupełną utratę płynności finansowej i niezrealizowanie zobowiązań.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten nie narusza prawa ani w sposób zarzucany skargą, ani w żaden inny sposób uzasadniający jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Na wstępie należy zauważyć, że skarżący – jak wynika to z treści skargi – nie dostrzega przedmiotu postępowania, którego dotyczył zaskarżony akt. Przypomnieć zatem wypada, że przedmiotem kontroli sądowej stało się, na skutek wniesionej skargi, ostateczne postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a więc akt wydany w postępowaniu egzekucyjnym, które toczy się co do zasady według przepisów wskazanej wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Innymi słowy, przepisy określające zasady ogólne postępowania określone w K.p.a. nie mają zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym, a zasady tego postępowania zostały sformułowane w art. 6 (zasada obligatoryjnego wszczęcia i prowadzenia egzekucji) i w art. 7 (zasady praworządności, celowości, najmniejszej uciążliwości stosowanego środka) ustawy o p.e.a
Już tylko z powyższego względu zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9 i 10 K.p.a. (formułujących zasady ogólne postępowania administracyjnego) uznać należało za bezzasadne.
Zarzut niewykonalności obowiązku również uznać trzeba za bezprzedmiotowy w niniejszej sprawie.
Po pierwsze, podstawę wystawienia tytułu wykonawczego stanowi ustalenie niewykonania przez zobowiązanego obowiązku wynikającego decyzji lub postanowień właściwych organów lub z wynikającego z mocy samego prawa (art. 3 § 1 ustawy o p.e.a.). W konsekwencji treść tytułu wykonawczego nie może być rozbieżna z treścią aktu lub przepisu stanowiącego jego podstawę. Jeśli w decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek rozbiórki wskazano tylko jednego z małżonków jako zobowiązanego, to sprzeczny z prawem byłby tytuł wykonawczy wystawiony na oboje małżonków (vide art. 33 § 1 pkt 3 ustawy o p.e.a). Z art. 26 § 1 tej ustawy wynika, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje na wniosek wierzyciela, z chwilą doręczenia zobowiązanemu (lub dłużnikowi) odpisu tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 1a pkt 20 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o zobowiązanym, rozumie się przez to osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Tak więc z ustawy wynika, iż stronami postępowania egzekucyjnego dotyczącego egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym są: zobowiązany, na którym ciąży wykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji, stanowiącej podstawę prawną prowadzonej egzekucji oraz wierzyciel jako podmiot uprawniony do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej tego obowiązku. Ustawodawca nie przewidział udziału w takiej sprawie osób niewskazanych w decyzji stanowiącej podstawę prawną prowadzonej egzekucji.
W rozpoznawanej sprawie, jedynym zobowiązanym, w rozumieniu ww. przepisów, jest J.J., ponieważ jest on jedynym adresatem decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek rozbiórki obiektu tymczasowego o wymiarach zlokalizowanego w płn.-wsch. części działki nr [...]. Nie zmienia tego fakt, ze K.J. jest współwłaścicielem nieruchomości na zasadzie współwłasności małżeńskiej. Ustalenie adresata nakazu rozbiórki obiektu miało miejsce w odrębnym postępowaniu, prowadzonym na podstawie przepisów prawa budowlanego i w ramach niniejszego postępowania ocena trafności określenia przez organy adresata nakazu rozbiórki wykracza poza przedmiot sprawy rozpatrywanej przez organy nadzoru budowlanego jako właściwe organy egzekucyjne, a zatem nie może być również przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie.
Po drugie, stosownie do art. 29 § 1 tej ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Po trzecie, zarzut niewykonalności egzekucji, który może być podnoszony na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o p.e.a. w trybie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie dotyczy sytuacji, gdy zdaniem zobowiązanego, egzekwowany obowiązek obejmować powinien inne jeszcze osoby. Przede wszystkim jednak wyjaśnić trzeba, że w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dłużnikowi egzekucyjnemu, a zatem skarżącemu, w takiej sytuacji, jak wyżej opisana, przysługują dwa niezależne środki prawne. Po pierwsze, na podstawie art. 27 ustawy o p.e.a., dłużnik po otrzymaniu tytułu wykonawczego ma prawo wnieść zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 pkt 1-10 ustawy o p.e.a. Stosowne pouczenie co do terminu i trybu oraz przedmiotu zarzutów do tytułu wykonawczego skarżący otrzymał w treści tego tytułu.
Postępowanie w przedmiocie wniesionych zarzutów następuje w trybie określonym w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym (art. 34 ustawy) i kończy się wydaniem przez organ egzekucyjny postanowienia o rozpatrzeniu zarzutów, na które zobowiązanemu służy zażalenie (art. 34 § 5 ustawy o p.e.a.), a od postanowienia organu drugiej instancji służy mu skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a.). Nie jest to zatem postępowanie dowodowe określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od prawa do wniesienia zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Pouczenie o prawie i terminie wniesienia zażalenia na postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało zamieszczone w doręczonym skarżącemu postanowieniu o zastosowaniu tego środka przymusu i z prawa tego skorzystał.
Opisane wyżej środki prawne przysługujące zobowiązanemu, tj. wniesienia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, są od siebie niezależne w tym sensie, że wniesienie w terminie jednego nie wyklucza prawa do wniesienia drugiego z tych środków, a jednocześnie wniesienie tylko jednego z nich nie otwiera drogi prawnej do rozpatrzenia drugiego. Zależność między tymi środkami jest tylko taka, że w przypadku ich równoległego wniesienia rozpatrzenie zażalenia na zastosowany środek egzekucyjny powinno nastąpić po ostatecznym rozstrzygnięciu zarzutów wniesionych do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia J.J., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nie uwzględniające zarzutów wniesionych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. Skarga J.J. wniesiona na powyższe postanowienie ostateczne została oddalona wyrokiem WSA z dnia 24 marca 2016 r. W tych okolicznościach nie ma podstaw do rozstrzygania po raz drugi przez sąd zgodności z prawem stanowiska organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutu niewykonalności egzekwowanego obowiązku, skoro skarżący skorzystał z prawa wniesienia zarzutów i zarzuty te zostały rozpatrzone.
Niezasadny jest także zarzut zastosowania zbyt dolegliwej grzywny w celu przymuszenia. Wysokość nałożonej zaskarżonym postanowieniem grzywny żadną miarą nie może być uznana za zbyt dolegliwą. Skoro organ odwoławczy obniżył ją do [...] zł, to znaczy, że wyłożył w sposób najdalej idący podnoszone przez skarżącego okoliczności. Zdaniem sądu, w realiach niniejszej sprawy argumenty skarżącego, prowadzącego w miejscowości nadmorskiej działalność gospodarczą w dziedzinie turystyki (skoro mowa jest w skardze o "ośrodku") wskazujące na niebezpieczeństwo utraty płynności finansowej tej działalności z powodu konieczności uiszczenia grzywny w kwocie [...]zł pozbawione są całkowicie siły przekonywania. Z tych względów Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza wskazanej w art. 7 ustawy o p.e.a. zasady celowości zastosowanego środka egzekucyjnego. Grzywna ta nie jest również nadmiernie dolegliwa.
Z tych wszystkich względów należało na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić skargę.