Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 t.j. ze zm., dalej przywoływanej jako "k.p.a."), w związku z art. 49f ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm., dalej zwaną "ustawą"), po rozpatrzeniu odwołania L. L., utrzymało w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], odmawiającą umorzenia zobowiązania z tytułu obowiązku zwrotu wraz z odsetkami środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, dalej jako "PFRON", w wysokości [...] zł, przyznanych skarżącemu po rozpatrzeniu jego wniosku z dnia 16 maja 2014 r. w ramach zawartej umowy nr [...], jako osobie niepełnosprawnej na rozpoczęcie działalności gospodarczej w zakresie pomocy społecznej z zakwaterowaniem dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych.
Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wyłania się następujący stan faktyczny sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]) organ I instancji odmówił skarżącemu umorzenia zobowiązania wobec Powiatu S. z tytułu obowiązku zwrotu wraz z odsetkami środków PFRON, przyznanych wyżej wymienionemu na określony umownie cel.
Od powyższej decyzji wnioskodawca odwołał się wnosząc, o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez umorzenie zobowiązania wobec PFRON w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. (nr [...]) odmówił umorzenia spornego zobowiązania strony.
Od wyżej wymienionej decyzji wnioskodawca odwołał się, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez umorzenie zobowiązania wobec PFRON w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], Kolegium uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 49f ust. 1 ustawy, na wniosek dłużnika lub strony umowy, której przedmiot obejmuje dokonanie wydatków ze środków Funduszu, organy i podmioty powołane do zawierania takich umów mogą rozłożyć na raty spłatę należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny lub odroczyć termin ich płatności w drodze umowy - w przypadku uzasadnionym ważnym interesem dłużnika, interesem publicznym, względami gospodarczymi lub społecznymi, lub innymi przyczynami zasługującymi na uwzględnienie, w szczególności w razie całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 49 ust. 5b ustawy.
Zdaniem tego organu, z akt sprawy jednak nie wynikało, aby odwołujący się został poinformowany o takiej możliwości.
Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. (nr [...]) organ I instancji ponownie odmówił umorzenia zobowiązania wobec Powiatu S. z tytułu obowiązku zwrotu wyżej opisywanych środków pieniężnych.
Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podał, że w dniu 7 lipca 2014 r. Powiat S. - P. Urząd Pracy w S. zawarł ze stroną umowę, której przedmiotem było przyznanie wyżej wymienionemu, jako osobie niepełnosprawnej środków z PFRON na rozpoczęcie działalności gospodarczej w zakresie pomocy społecznej z zakwaterowaniem dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych.
Organ I instancji podkreślił, iż wnioskodawca w momencie ubiegania się o środki był świadomy swoich ograniczeń zdrowotnych jako osoba niepełnosprawna, Posiadał orzeczony stopień niepełnosprawności, pomimo tego ubiegał się o środki na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Jego wniosek został rozpatrzony pozytywnie i zawarta z Powiatem umowa została zabezpieczona oświadczeniem dłużnika o dobrowolnym poddaniu się egzekucji w przypadku naruszenia któregokolwiek z warunków umowy. Przed zawarciem umowy strona okazała dokumenty potwierdzające posiadanie majątku o znacznej wartości, stanowiącego podstawę do ustanowienia zabezpieczenia.
Zgodnie z umową odwołujący się miał rozpocząć działalność gospodarczą do dnia 1 grudnia 2014 r. i jej kontynuowania przez 24 miesiące. Dłużnik nigdy nie rozpoczął działalności i nie rozliczył otrzymanych środków finansowych. W dniu [...] czerwca 2015 r. zostało wystawione wezwanie do zapłaty kwoty [...]zł wraz z odsetkami. Pismo nie spowodowało uregulowania należności. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Sąd Rejonowy w S. Wydział I Cywilny w sprawie o sygn.[...] nadał klauzulę wykonalności co do zobowiązania dłużnika. W ramach prowadzonej egzekucji zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, które okazało się bezskuteczne. W tej sytuacji wszczęta została egzekucja z nieruchomości. Jednakże z uwagi na fakt, iż nieruchomość stanowi współwłasność z małżonką E. L. niezbędnym było uzyskanie klauzuli wykonalności przeciwko małżonce. Postępowanie w tej sprawie zostało zakończone.
W związku z zajęciem przez komornika prowadzącego postępowanie egzekucyjne nieruchomości należących do dłużnika, do prowadzonych dla nich ksiąg wieczystych wpisane zostało ostrzeżenie o wszczęciu egzekucji. Stwierdzono, że zapis ten w żaden sposób nie uniemożliwiał dłużnikowi swobodnego dysponowania tymi nieruchomościami, w tym prowadzenia działalności gospodarczej, ani też nie uniemożliwia ich sprzedaży. Było to jedynie dla wierzyciela - Powiatu S. zabezpieczenie, dzięki któremu w przypadku zawarcia umowy sprzedaży którejkolwiek z nich środki uzyskane z tej transakcji zostałyby w wysokości stanowiącej przedmiot zajęcia przekazane do wierzyciela.
W dniu 7 lipca 2017 r. strona złożyła wniosek o umorzenie swojego zobowiązania. We wniosku dłużnik, po wezwaniu do jego uzupełnienia wskazał, że jest osobą schorowaną, zaś posiadane przez niego aktywa w żaden sposób nie przekładają się na możliwość dokonania zwrotu środków. Podał także, iż potwierdzeniem jego złej sytuacji finansowej jest przyznane z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej świadczenie w postaci stałego zasiłku w wysokości [...] zł.
Zdaniem organu I instancji sytuacja finansowa dłużnika nie ma charakteru trudnej. Wprawdzie jest on osobą chorą, pobierającą zasiłek stały, tym niemniej posiada majątek znacznej wartości. Nadto organ wskazał, że dłużnik nie udokumentował dochodów żony, ani też nie udokumentował czy nie pobiera świadczenia (emerytalnego) z innego kraju. Zdaniem organu I instancji skoro strona na terenie [...] korzysta z opieki szpitalnej, to jest uprawniona do jakiejś formy świadczenia. Starosta zwrócił także uwagę na okoliczność, że strona posiada majątek nieruchomy znacznej wartości, którego spieniężenie, choćby w niewielkim stopniu, pozwoliłoby na bezproblemową spłatę zobowiązania.
W ocenie organu I instancji, sytuacja majątkowa dłużnika w żaden sposób nie uzasadnia możliwości rozważenia zakwalifikowania jego wniosku jako uzasadniającego umorzenie. Nie można bowiem przyrównywać sytuacji dłużnika dysponującego majątkiem znacznej wartości, którego nie spienięża, do przypadku osoby ubiegającej się o umorzenie, gdy niemożność wywiązania się z ciążącego na niej obowiązku wynika z niedostatku.
Zdaniem Starosty w sprawie nie występuje też przesłanka względów społecznych, ponieważ egzekucja zaległości nie pozbawi dłużnika ani środków do życia, ani utraty posiadanego majątku, ani prowadzenia działalności gospodarczej. W przedmiotowej sprawie organ nie dostrzegł także żadnych wyjątkowych, nadzwyczajnych okoliczności. Nie zachodzą także okoliczności świadczące o całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 49 ust. 5b ustawy. Z analizy sprawy wynika bowiem, że dłużnik dysponuje majątkiem, z którego można prowadzić egzekucję. Odnośnie kwestii niepełnosprawności, organ ten zwrócił uwagę, iż strona otrzymała wsparcie jako osoba niepełnosprawna, a planowana działalność gospodarcza opierać się miała na świadczeniu usług pielęgnacyjno-opiekuńczych przez wykwalifikowany zespół terapeutyczny. Tym samym możliwość zarobkowania nie opierała się o osobistą pracę dłużnika.
Działając przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem od powyższej decyzji skarżący odwołał się, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez umorzenie zobowiązania wobec PFRON w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Odwołujący się zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przy ponownym rozparzeniu sprawy okoliczności wskazanych przez Kolegium, naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz niewłaściwe wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, naruszenie art. 9 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy.
Strona wskazała, że organ I instancji nie zbadał dostatecznie wnikliwie możliwości zastosowania innych ulg, takich jak odroczenie terminu płatności, a posiadane przez dłużnika nieruchomości znajdują się w stanie deweloperskim. Ich sprzedaż pomimo kilkuletnich prób nie została sfinalizowana. Wnioskodawca nie posiada zaś środków pozwalających na doprowadzenie ich do stanu używalności. Po sprzedaży jedynej nadającej się do zamieszkania nieruchomości - obecnie zaspokajającej jego potrzeby mieszkaniowe, pozostałby, pomimo posiadanego majątku, bez możliwości zapewnienia sobie mieszkania.
Nadto, odwołujący się podniósł, że nie dość wnikliwie zbadano jego sytuację zdrowotną i finansową. Strona podniosła, że to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek wyjaśnić wszystkie wątpliwości, takie jak fakt pobierania/niepobierania przez wnioskodawcę innych świadczeń socjalnych niż te pochodzące z GOPS.
Strona wskazała, że gdyby ustawodawca chciał wprowadzić dodatkowe obostrzenia, wyłączyłby z kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o umorzenie należności osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości. Jego zdaniem trudno się nie zgodzić, że właściciel kilku nieruchomości, a zatem majątku o wartości co najmniej kilkuset tysięcy złotych co do zasady nie może należeć do osób znajdujących się w trudnym położeniu majątkowym, wymagających pomocy administracji publicznej.
Powołaną na wstępie decyzją, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ ten powołał przepisy regulujące instytucję umorzenia należności o charakterze cywilnoprawnym oraz sytuacje o znamionach całkowitej nieściągalności.
Organ II instancji wyjaśnił, że skoro art. 49f ust. 1 ustawy daje pierwszeństwo jej przepisom przed uregulowaniami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, dalej zwanej "o.p.", a więc przed przepisem art. 67a o.p., traktującym o podstawach umorzenia zaległości oznacza to, że przepis ten nie jest podstawą prawną decyzji o odmowie umorzenia zobowiązania. Stąd też na uwzględnienie nie zasługuje argumentacja strony o istnieniu jej ważnego interesu, o którym mowa w przywołanym przepisie, uzasadniającego umorzenie przedmiotowych należności. Odnośnie nakazu wynikającego z art. 49 ust. 5a ustawy, Kolegium wskazało, że przepis ten nie pozwala przy umarzaniu zaległości na stosowanie jakichkolwiek innych ocen aniżeli w nim wskazanych, tj. całkowitej nieściągalności. Ustawodawca w art. 49 ust. 5b ustawy enumeratywnie wymienił przypadki, gdy taka całkowita nieściągalność zachodzi.
Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że ustawodawca używając w art. 49 ust. 5a ustawy słowa "mogą" przesądził, że decyzja organu administracyjnego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że przy ustalonym stanie faktycznym organ ten ma możliwość wyboru negatywnego lub pozytywnego dla wnioskodawcy sposobu rozstrzygnięcia jego wniosku. Kontrola zatem decyzji organu I instancji obejmuje prawidłowość podjęcia decyzji, w tym zbadanie, czy ramy uznania administracyjnego nie zostały przekroczone.
W tym miejscu Kolegium przywołało swoją decyzję z dnia [...] października 2017 r., w której zwróciło uwagę, iż zgodnie z 49f ust. 1 ustawy na wniosek dłużnika organ może odroczyć termin ich płatności. Z akt sprawy jednak nie wynikało, aby skarżący został poinformowany o takiej możliwości. Następnie w decyzji z dnia [...] października 2018 r. organ odwoławczy wskazał, że Starosta nie odniósł się do powyższej kwestii. Strona zatem została poinformowana o możliwości zastosowania innej ulgi w drodze umowy. Jednakże skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zwrócił się o zastosowanie innej ulgi.
Organ II instancji przywołał również stanowisko judykatury, z którego wynika, że odmowa udzielenia ulgi winna być uzasadniona ze wskazaniem przyczyn odmowy i okoliczności, które przesądziły o takim rozstrzygnięciu sprawy. Fakt, że samo przyznanie bądź odmowa udzielenia ulgi odbywa się w ramach uznania administracyjnego, nie zwalnia organu z obowiązku uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób wynikający z art. 210 o.p. Decyzja w sprawie "ulgowej", zwłaszcza odmowa udzielenia wnioskowanej ulgi nie może jako jedynego jej kryterium wskazywać uznaniowości decyzji podejmowanych w tymże trybie, a ma wykazać, że okoliczności sprawy (ze wskazaniem jakie konkretne) przesądziły o tym, że wniosek o udzielenie ulgi nie mógł zostać uwzględniony (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 marca 2010 r. I SA/G1 878/09, dost. CBOSA).
Odnosząc się w tym zakresie do kwestionowanej decyzji Starosty, organ odwoławczy wskazał przywołując literaturę tematu, że została ona wydana w ramach tzw. uznania administracyjnego, które upoważnia organ administracji przy ustalonym stanie faktycznym do dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-).
W ocenie Kolegium, popartej orzecznictwem, konstrukcja uznania administracyjnego dopuszcza możliwość wydania decyzji o odmowie udzielenia ulgi nawet w sytuacji zaistnienia przesłanki jej przyznania. Podjęcie przez organ takiej decyzji musi być jednak motywowane wystąpieniem innych, szczególnych okoliczności przemawiających za odmową udzielenia ulgi i stosownie do art. 210 § 4 o.p. powinno być należycie przez organ uzasadnione. Z uzasadnienia decyzji winny wynikać przesłanki, którymi organ kierował się odmawiając zastosowania ulgi. Niespełnienie tych wymogów oznacza natomiast dowolność rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 5 września 2012 r., I SA/01 326/12, wyrok NSA z 3 października 2012 r., II FSK 503/11, dost. CBOSA).
Zdaniem tego organu przyznanie lub odmowa przyznania ulgi może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Wynika to z podstawowych zasad postępowania administracyjnego.
W ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie w ramach uznania administracyjnego uzasadniono przyczyny nieuwzględnienia wniosku o przyznanie ulgi w postaci umorzenia przedmiotowych należności. Jako przyczynę odmowy uwzględnienia wniosku umorzeniowego strony organ ten wskazał, przy wiedzy, że jest ona osobą chorą, pobierającą zasiłek stały, posiadanie majątku znacznej wartości, którego spieniężenie pozwoliłoby na bezproblemową spłatę zobowiązania. O ile umorzenie wierzytelności prowadziłoby do zaspokojenia względnie obiektywnego interesu dłużnika, to organ nie dostrzegł istnienia interesu publicznego. W ocenie organu odwoławczego względy gospodarcze można rozważać tylko w sytuacji, w której wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą, co w niniejszej sprawie, zdaniem tego organu, nie ma miejsca.
Przesłanka względów społecznych powinna być analizowana w kontekście potencjalnej możliwości utraty posiadanego majątku. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie występuje przesłanka względów społecznych, ponieważ egzekucja zaległości nie pozbawi dłużnika ani środków do życia, ani prowadzenia działalności gospodarczej oraz nie zaistniały także zdarzenia losowe. Nie zachodzą również okoliczności świadczące o całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 49 ust. 5b ustawy. W ocenie Kolegium z analizy sprawy wynika bowiem, że dłużnik dysponuje majątkiem, z którego można prowadzić egzekucję. Posiadłość została wystawiona na sprzedaż za kwotę [...]zł (do negocjacji).
Organ II instancji zauważył, że w poprzednich decyzjach zwracał uwagę, iż zgodnie z 49f ust. 1 ustawy na wniosek dłużnika organ może odroczyć termin ich płatności. Jednak strona, wiedząc o takiej możliwości z wnioskiem do organu nie wystąpiła, zwracała się jedynie o umorzenie długu.
Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutów naruszeniu art. 7, art. 77 k.p.a., wskazując, że stosownie do treści przywołanych przepisów organ I instancji podjął wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonał jego rzetelnej oceny (art. 80 k.p.a.). Ponadto wskazał, że Starosta stanowisko swoje przedstawił w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.
Skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiódł skargę na tą ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję, formułując następujące zarzuty:
obrazę przepisu prawa procesowego mającego wpływ na wydane rozstrzygnięcie w postaci art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez brak wyłączenia od udziału w sprawie pracowników organu kolegialnego, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;
obrazę przepisu art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. w zw. z art.8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przy obecnym rozpoznawaniu sprawy okoliczności, do których miał odnieść się organ I instancji zgodnie z zaleceniami z dnia 15 października 2018 r., pomimo że organ I instancji do zaleceń w ogóle się nie odniósł;
obrazę przepisu art. 7 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, oraz niewłaściwe wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, a także niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;
obrazę przepisu art. 9 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2019 roku;
zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych lub według spisu w razie jego przedłożenia.
W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do zarzutu braku wyłączenia od udziału w sprawie pracowników organu kolegialnego, skarżący wskazał, że pierwszą decyzję w sprawie organ I instancji wydał [...] sierpnia 2017 roku. Od tego czasu samo SKO w S. orzekało w sprawie pięć razy, wydając trzy decyzje i dwa postanowienia.
Z czego postanowienie z dnia [...] marca 2018 r. zostało uchylone wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 426/18. Wymieniając imiona i nazwiska pracowników organu odwoławczego strona zwróciła uwagę na to, że w jej ocenie, w składzie Kolegium wielokrotnie występowały osoby, które brały wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, co powinno, jej zdaniem, prowadzić do ich wyłączenia zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Odnośnie następnego zarzutu skarżący wskazał, że nie uwzględniono przy obecnym rozpoznawaniu sprawy okoliczności, do których miał odnieść się organ
I instancji zgodnie z zaleceniami z dnia [...] października 2018 roku, pomimo że organ
I instancji do zaleceń w ogóle się nie odniósł.
Strona argumentowała, że Kolegium uchylając w dniu [...] października 2018 r. decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] listopada 2017 r. podkreśliło, iż rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji powinien odnieść się do takich kwestii jak możliwość zastosowania innych ulg niż umorzenie należności w całości, trudna sytuacja finansowa i zdrowotna wnioskodawcy oraz konieczność szczegółowego uzasadnienia decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego. Pomimo jednoznacznego wskazania przez SKO okoliczności, którymi należy się kierować przy ponownym rozpoznaniu sprawy, już pobieżna analiza treści decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2019 r., zdaniem skarżącego prowadzi do wniosku, że organ nie odniósł się wyczerpująco do wskazanych kwestii. Uzasadnienie decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. stanowi w przeważającej mierze powtórzenie argumentacji przytoczonej na poparcie poprzednich rozstrzygnięć w sprawie.
Organ I instancji, w ocenie skarżącego, nie wywiązał się z obowiązku uzupełnienia i rozszerzenia uzasadnienia. Organ ten nie zbadał dostatecznie wnikliwie wyraźnie zasygnalizowanej przez SKO możliwości zastosowania innych ulg niż umorzenie należności w całości, takich jak odroczenie terminu płatności. Jest to tym bardziej dla strony niezrozumiałe, że właśnie inne ulgi, takie jak np. odroczenie terminu płatności mogłyby pozwolić na zrównoważenie interesu publicznego i ważnego interesu prywatnego, o których mowa w art. 7 k.p.a. in fine, a konieczność wyważenia, których została zaakcentowana przez SKO.
Zdaniem skarżącego zbyt pochopnie organ I instancji przyjął brak zagrożenia interesu publicznego w razie skutecznego przeprowadzenia egzekucji z nieruchomości, argumentując, że dłużnik nawet po zapłacie należności będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe, nie sięgając do środków pomocy państwa.
W rzeczywistości, posiadane przez wnioskodawcę nieruchomości znajdują się w stanie deweloperskim. Ich sprzedaż, pomimo kilkuletnich prób, nie została nigdy sfinalizowana.
Co istotne także SKO pomimo wcześniejszych zaleceń znajdujących się w decyzji z dnia [...] października 2018 r., pomimo takiego, jak wyżej wskazany, kształtu decyzji organu I instancji, w decyzji będącej przedmiotem skargi, nie przyjęło zdaniem strony, że konieczne jest wyjaśnienie okoliczności, które do tej pory przez organ I instancji nie zostały wyjaśnione.
Takie działanie SKO w S., w ocenie skarżącego, budzi wątpliwości z tego względu, że z jednej strony organ najpierw wskazuje, że organ I instancji powinien odnieść się przy ponownym rozpoznawaniu sprawy do takich kwestii jak możliwość zastosowania innych ulg niż umorzenie należności w całości, trudna sytuacja finansowa i zdrowotna wnioskodawcy oraz szczegółowo uzasadnić decyzję wydaną w ramach uznania administracyjnego, a z drugiej strony pomimo niezrealizowania tych wytycznych przez organ I instancji utrzymuje jego decyzję w mocy. Nie sposób zrozumieć, dlaczego SKO najpierw uznaje szczegółowe wyjaśnienie pewnych kwestii za istotne i konieczne, a w kolejnej decyzji, pomimo niezastosowania się do zaleceń, już wskazanych powyżej okoliczności nie uważa za istotne. Zdaniem strony taka postawa organu II instancji nie pogłębia zaufania obywateli do państwa, skoro organ przy każdej decyzji prezentuje inne stanowisko, pomimo niezmienionych okoliczności.
W ocenie strony dyskusyjne jest spostrzeżenie organu, że w umorzeniu należności nie dostrzega się istnienia interesu publicznego, skoro jest to dla niej oczywiste. Trudno, by w zmniejszeniu aktywów powiatu z korzyścią dla konkretnej osoby fizycznej dominował bezpośrednio pojmowany interes publiczny. Dla wydania rozstrzygnięcia korzystnego dla strony konieczne jest jedynie, by jej uzasadniony interes w konkretnej sprawie zasługiwał na pierwszeństwo przed interesem publicznym (społecznym), a nie by rozstrzygnięcie było jednocześnie korzystne dla społeczeństwa. Przy przyjęciu tej drugiej interpretacji organ byłby zmuszony zawsze rozstrzygać kierując się w praktyce wyłącznie interesem publicznym, co jest sprzeczne nie tylko z art. 7 k.p.a. in fine, ale i z art. 2 Konstytucji RP.
Tymczasem organ konsekwentnie, niezależnie od zarzutów stawianych przez wnioskodawcę pod adresem takiego rozumowania, uzależnia możliwość umorzenia należności pieniężnej od faktu istnienia w tymże umorzeniu interesu publicznego. Zdaniem strony jest to zapatrywanie całkowicie chybione i niemogące się ostać w obrocie prawnym. Przesłanką umorzenia jest ważny, zasługujący na ochronę interes wnioskodawcy, a nie interes społeczeństwa, który w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy - czyli tak jak w realiach przedmiotowej sprawy - powinien przed interesem wnioskodawcy ustąpić.
W ocenie skarżącego zasadnicza część argumentacji organu mającej uzasadnić odmowę umorzenia należności skupia się na posiadanym przez wnioskodawcę majątku w postaci nieruchomości w stanie deweloperskim. Organ konsekwentnie przyjmuje, że osoba posiadające aktywa o tak znacznej wartości nie może się w żadnych okolicznościach ubiegać o ulgę. Tymczasem, zdaniem strony, jest to pogląd pozbawiony podstawy prawnej. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić dodatkowe obostrzenia, wyłączyłby z kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o dobrodziejstwo umorzenia należności osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości. Skoro tego nie uczynił, to założenie racjonalnego prawodawcy każe przyjąć to za zabieg celowy.
Odnośnie spieniężenia posiadanego przez wnioskodawcę majątku, skarżący wskazał, że proces ten należy uznać za utrudniony w stopniu graniczącym z niemożliwością. Pomimo długotrwałego eksponowania ogłoszeń o sprzedaży, wnioskodawcy nie udało się znaleźć odpowiedniego nabywcy. Zdaniem strony zbycie czyni jeszcze trudniejszym tocząca się egzekucja, obniżająca lub wręcz eliminująca jej wiarygodność. Skarżący na co dzień z trudnością ma się utrzymywać z otrzymywanych skromnych środków, podczas gdy posiadane nieruchomości nie przynoszą mu żadnych korzyści ani dochodów (przeciwnie, generują tylko obciążenia, m.in. podatkowe). Wnioskodawca najchętniej niezwłocznie doprowadziłby do sprzedaży swoich nieruchomości i uczyni to, kiedy tylko znajdzie nabywcę. Spieniężenie majątku oznacza dla niego przede wszystkim możliwość pokrycia kosztów codziennego utrzymania i niezbędnego leczenia. Konieczność poniesienia ciężaru finansowego związanego ze spłatą zobowiązania wobec Powiatu nie stanowi, w ocenie strony, okoliczności spowodowanej działaniem dłużnika.
Odnośnie ostatniego zarzutu skarżący wskazał, że zarówno w decyzji z dnia [...] października 2017 r., jak i w decyzji z dnia [...] października 2018 r. Kolegium uchylając decyzję organu I instancji wskazywało, że skarżącego należy poinformować o możliwości rozłożenia należności na raty oraz o możliwości odroczenia terminu płatności w drodze umowy, czyli o treści art. 49f ust. 1 ustawy. Pomimo zaleceń organ I instancji o możliwościach wynikających z powyższego przepisu strony nie poinformował w całym toku postępowania.
Zdaniem strony nie można zgodzić się z twierdzeniem SKO zawartym w zaskarżonej decyzji, że skarżący został poinformowany o możliwości zastosowania innej ulgi w drodze umowy tylko dlatego, że na treść art. 49f ust. 1 ustawy zwrócono uwagę w poprzednio wydawanych decyzjach przez SKO. Zatem w jego mniemaniu organy obu instancji nie udzieliły stronie w tym zakresie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nie powinno ulegać wątpliwości, że jeżeli chodzi o informowanie to nie ma znaczenia fakt, że strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, ponieważ przepisy o informowaniu znajdują zastosowanie także w sytuacji, gdy strona jest reprezentowana przez profesjonalny podmiot.
Ponadto, samo przytoczenie treści przepisu nie czyni zadość zasadzie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych. Gdyby powyżej przedstawioną tezę można było uznać za zasadną, to organ II instancji z pewnością już rozpoznając sprawę po raz drugi wskazałby, że tylko wspomnienie o treści przepisu czyni zadość obowiązkowi informowania stron.
W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie wątpliwości budzi także to, że Kolegium dwukrotnie uchylało w całości decyzję organu I instancji i przekazywało sprawę do ponownego rozpoznania właśnie m.in. z powodu niepoinformowania jej o możliwości zastosowania innej ulgi, a wydając po raz trzeci w niniejszym postępowaniu decyzję organ, nie wiedzieć czemu stwierdził, że konieczności udzielenia informacji nie ma.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwana dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Kontroli sadu według wskazanych wyżej kryteriów została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zobowiązania z tytułu obowiązku zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.
Okolicznością w sprawie niesporną jest, iż skarżący jako osoba niepełnosprawna wnioskiem z dnia 23 maja 2013 r. wystąpił o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej związanej z zakwaterowaniem dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych o wysokim standardzie usług. We wniosku wskazał, że obiekt na tę działalność został wybudowany, trwa postępowanie w sprawie zmiany sposobu jego przeznaczenia oraz formalnego zakończenia inwestycji. Skarżący wymienił również we wniosku, na jaki cel zamierza przeznaczyć środki, o które wystąpił.
W dniu 7 lipca 2014 r. skarżący, zgodnie z zawartą w tym dniu umową nr [...], otrzymał dofinansowanie w kwocie [...]zł z przeznaczeniem na zakup dwóch pieców do kotłowni, baterii słonecznych, podgrzewacza wody oraz urządzenia do basenu dozującego środki chemiczne. Z treści umowy wynikało, że wymieniony w niej zakup sprzętu zostanie dokonany do dnia 1 grudnia 2014 r., natomiast działalność, na którą zostało przyznane dofinansowanie, będzie prowadzona przez okres co najmniej 24 miesięcy pod rygorem zwrotu środków w razie naruszenia co najmniej jednego z warunków umowy. Na wniosek skarżącego termin wydatkowania środków został przedłużony do 7 stycznia 2015 r.
Pismem z 27 maja 2015 r. skarżący został wezwany do rozliczenia otrzymanych środków a wobec niespełnienia warunków umowy wezwany do zwrotu kwoty [...]zł wraz z należnymi odsetkami. 7 lipca 2017 r. skarżący zwrócił się o umorzenie należności pieniężnej, uzasadniając swój wniosek ważnym interesem dłużnika. Wskazał, że ma 70 lat, jest osobą niepełnosprawną i ciężko chorą, zaś środki z PFRON zostały zainwestowane w obiekt, który zamierzał uruchomić.
Zgodnie z art. 49f ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zwanej dalej "ustawą", na wniosek dłużnika lub strony umowy, której przedmiot obejmuje dokonanie wydatków ze środków Funduszu, organy i podmioty powołane do zawierania takich umów mogą:
- 1) umorzyć w części lub w całości należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, lub
- 2) rozłożyć na raty spłatę tych należności lub odroczyć termin ich płatności, w drodze umowy
- - w przypadku uzasadnionym ważnym interesem dłużnika, interesem publicznym, względami gospodarczymi lub społecznymi, lub innymi przyczynami zasługującymi na uwzględnienie, w szczególności w razie całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 49 ust. 5b (całkowita nieściągalność, zachodzi w przypadkach określonych w art. 67d Ordynacji podatkowej).
Z przepisu art. 67d Ordynacji podatkowej (O.p.) wynikają zasady udzielania ulg w spłacie zobowiązań w następujących sytuacjach:
- 1) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne;
- 2) kwota zaległości podatkowej nie przekracza pięciokrotnej wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
- 3) kwota zaległości podatkowej nie została zaspokojona w zakończonym lub umorzonym postępowaniu likwidacyjnym lub upadłościowym albo sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości;
- 4) podatnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 5000 zł, i jednocześnie brak jest spadkobierców innych niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego oraz nie ma możliwości orzeczenia odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej.
Z powołanego wyżej przepisu art. 49f ustawy wynika, że decyzja w przedmiocie umorzenia opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym. Podkreślić należy, że wybór kierunku rozstrzygnięcia w takiej sytuacji prawnej może być swobodny ale nie dowolny i winien wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek wyważenia interesu publicznego z indywidualnym interesem strony, gdyż zobowiązuje go do tego art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ winien kierować się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów.
W tej sprawie organ z jednej strony wskazał na zły stan zdrowia skarżącego, oraz że pobiera on zasiłek stały, z drugiej zaś zwrócił uwagę na posiadanie przez zobowiązanego majątku znacznej wartości, którego spieniężenie pozwoliłoby na bezproblemową spłatę przyznanych środków z Funduszu. Kolegium stwierdziło również, że o ile umorzenie zobowiązania doprowadziłoby do zaspokojenia względnie obiektywnego interesu dłużnika, to przesłanka względów społecznych winna być analizowana w kontekście potencjalnej utraty posiadanego majątku. W ocenie Kolegium przesłanka ta nie występuje, albowiem egzekucja należności nie pozbawi dłużnika środków do życia, czy też możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. W tej sprawie nie zaszły nadto zdarzenia losowe, czy też całkowita nieściągalność długu. Posiadłość skarżącego została wystawiona na sprzedaż za kwotę [...]złotych.
Z ustaleń organów orzekających w sprawie umorzenia zobowiązania skarżącego wobec PFRON nie wynika zatem, żeby zachodziła któraś z przesłanek w wymienionych w art. 67d O.p.
W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie NSA koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru (w tym przypadku: ważny interes wnioskodawcy oraz interes publiczny), stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ. Organ może, ale nie musi, umorzyć należność czy odsetki za zwłokę nawet wtedy, gdy spełnione są pozytywne przesłanki umorzenia.
Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości, bowiem ustawa nie nakłada na organ podejmujący decyzję ograniczeń przy wyborze możliwości rozstrzygnięcia.
Dokonując ustaleń organ orzekający ma obowiązek dokładnie wyjaśnić okoliczności faktyczne sprawy i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione.
Przedmiot rozpoznawanej sprawy stanowi odmowa umorzenia kwoty przyznanej skarżącemu w celu zakupu ściśle wymienionych w umowie zakupów niezbędnych do uruchomienia działalności w zakresie pomocy społecznej z zakwaterowaniem dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych. Skarżący nie dokonał zakupu wymienionych w umowie urządzeń, jak również nie podjął prowadzenia wskazanej działalności. Twierdzi, że przyznane środki zostały spożytkowane na uruchomienie działalności. Z treści umowy wynika jednak, że wydatkowanie przyznanej w ramach umowy kwoty na inny cel aniżeli w niej wskazany skutkować będzie obowiązkiem ich zwrotu wraz z odsetkami.
Skarżący nie przeznaczając środków z PFRON na zakup urządzeń wymienionych w umowie musiał zatem liczyć się z ich zwrotem. Brak powodzenia w zrealizowaniu planowanego przedsięwzięcia, na które uzyskał dofinansowanie żadną miarą nie może przekładać się na argumenty przemawiające za umorzeniem pobranej z Funduszu kwoty. Przesłanki umorzenia zostały ściśle sprecyzowane zarówno w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, jak i w Ordynacji podatkowej. W odniesieniu do skarżącego, co wykazały organy orzekające w sprawie, żadna z nich się nie ziściła.
W tej sytuacji sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są zgodne z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skargi postępowanie w tej sprawie czyniło zadość art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również nie naruszało zasad ogólnych postępowania. Nie są również zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem nie Kolegium nie postąpiło wbrew temu przepisowi wyznaczając do składów orzekających tych samych członków. Obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja przy wydaniu której uprzednio pracownik uczestniczył poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji).
Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r. II OSK 1346/17, dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również po uchyleniu decyzji przez WSA nie ma przeszkód prawnych, aby w składach orzekających organu ponownie rozpoznających tę sprawę, w tym w wydawaniu postanowień w toku tego postępowania, brali udział członkowie, którzy uczestniczyli w wydaniu uchylonej przez sad decyzji. Ponowne rozpoznanie sprawy nie jest bowiem udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji" (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 listopada 2019 r. II SA/Gl 906/19 – dostępny jak wyżej wymienione orzeczenie).
Sąd nie dostrzegł również naruszenia przez organ art. 138 § 2 k.p.a.
Do zastosowania dyrektyw organu odwoławczego zawartych w decyzji kasacyjnej obowiązany jest organ I instancji. Organ odwoławczy ma natomiast kompetencje do formułowania dyrektyw. Naruszenie tego przepisu przez Kolegium mogłoby zatem polegać na braku wskazań co do naruszenia konkretnych przepisów postępowania przez organ pierwszoinstancyjny oraz niepodaniu precyzyjnie, co winno podlegać wyjaśnieniu w ponownym postępowaniu oraz wyjaśnieniu, dlaczego nie mógł samodzielnie uzupełnić koniecznego zakresu postępowania. Skoro przedmiotem rozpoznania przez sąd była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., to zarzut naruszenia art. 138 § 2 jest chybiony, albowiem nie miał w tej sprawie zastosowania.
Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada kryterium legalności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.