Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1048/19

Uzasadnienie

Rada Miejska w Drawsku Pomorskim w dniu 26 stycznia 2017 r. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia wysokości opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, określenia sposobu pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz określenia wysokości opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.

Na podstawie art. 13b ust. 3 i 4 i art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440), Rada Miejska w Drawsku Pomorskim uchwaliła, co następuje:

Rozdział 1Ustalenie strefy płatnego parkowania § 1

1. 1. Ustala się strefę płatnego parkowania na następujących drogach publicznych w mieście Drawsko Pomorskie (na obszarze oznaczonym na załączniku graficznym do niniejszej uchwały): Plac Konstytucji, ulica Sybiraków, odcinek ulicy Józefa Piłsudskiego, odcinek ulicy 4 Marca, odcinek ulicy Ratuszowej, zwaną dalej "strefą płatnego parkowania".
2. 2. Pojazdy samochodowe w strefie płatnego parkowania należy parkować w wyznaczonych miejscach.

Rozdział 2 Ustalenie wysokości opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania § 2.

1. 1. Ustala się opłatę za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania:
2. 1) za 20 minut (opłata minimalna) - 0,50 zł;
3. 2) za pierwszą godzinę - 1,50 zł;
4. 3) za drugą godzinę - 1,80 zł;
5. 4) za trzecią godzinę - 2,10 zł;
6. 5) za czwartą godzinę i każdą następną - 1,50 zł.
7. 2. Opłacenie czasu postoju następuje proporcjonalnie do wartości użytej w tym celu monety lub monet z zastrzeżeniem opłaty minimalnej.
8. 3. Opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania pobiera się w dni robocze od poniedziałku do piątku, w godzinach od 10.00 do 18.00.
9. 4. Wprowadza się zerową stawkę opłaty za postój w strefie płatnego parkowania dla:
10. 1) oznakowanych pojazdów służb miejskich podczas wykonywania obowiązków służbowych;
11. 2) pojazdów osób niepełnosprawnych o obniżonej sprawności ruchowej, posiadających uprawnienia do kierowania wózkiem inwalidzkim lub pojazdem samochodowym oraz kartę parkingową (dokument wydany osobie niepełnosprawnej na podstawie art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym), parkujące w miejscach oznaczonych znakiem P-24 "miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej" wraz ze znakiem D-18a "parking - miejsce zastrzeżone" z dodatkową tabliczką T-29, która informuje o miejscach przeznaczonych dla pojazdów samochodowych uprawnionej osoby niepełnosprawnej o obniżonej sprawności ruchowej.

Rozdział 3

Określenie sposobu pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania § 3.

1. 1. Obowiązkiem kierowcy pojazdu samochodowego parkującego pojazd w strefie płatnego parkowania jest niezwłocznie po zaparkowaniu wniesienie opłaty za postój.
2. 2. Opłatę za postój należy wnosić poprzez wykupienie biletu parkingowego w automacie parkingowym.
3. 3. W przypadku awarii automatu parkingowego, należy niezwłocznie wykupić bilet parkingowy w innym najbliższym automacie parkingowym.
4. 4. Wykupienie biletu parkingowego następuje przy użyciu monet o nominale: 5 zł, 2 zł, 1 zł, 50 gr, 20 gr, 10 gr.
5. 5. Automaty parkingowe nie wydają reszty.
6. 6. Bilet parkingowy wykupiony w automacie parkingowym, musi być umieszczony za przednią szybą, wewnątrz pojazdu, w sposób umożliwiający odczytanie bez jakichkolwiek wątpliwości jego treści.
7. 7. W ramach wniesionej opłaty za postój można zmienić miejsce parkowania w strefie płatnego parkowania.
8. 8. Niepełne wykorzystanie biletu parkingowego nie uprawnia do żądania zwrotu uiszczonej opłaty.
9. 9. Wystawienie mandatu karnego za postój niezgodny z przepisami ruchu drogowego przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej lub Policji, nie zwalnia z obowiązku opłaty za postój w strefie płatnego parkowania.

Rozdział 4

Określenie wysokości opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz sposób jej pobierania § 4.

1. 1. Za postój w strefie płatnego parkowania bez wniesienia opłaty za postój pobiera się opłatę dodatkową,
2. 2. Przez postój w strefie płatnego parkowania bez wniesienia opłaty rozumie się:
3. 1) postój bez wniesienia opłat za parkowanie;
4. 2) postój ponad opłacony czas, oznaczony na bilecie parkingowym;
5. 3) postój bez udokumentowania w sposób określony w § 3 ust. 6 niniejszej uchwały.
6. 3. Za postój w strefie płatnego parkowania bez wniesienia opłaty za postój, zostanie wystawione przez służby kontrolne wezwanie do zapłaty opłaty dodatkowej.
7. 4. Opłata dodatkowa wynosi:
8. 1) w przypadku uiszczenia w terminie do 7 dni od dnia wystawienia wezwania
9. - 20,00 zł;
10. 2) w przypadku uiszczenia po upływie 7 dni od dnia wystawienia wezwania
11. - 50,00 zł.
12. 5. Opłatę dodatkową należy wpłacać w kasie biura obsługi strefy płatnego parkowania, lub na rachunek bankowy podany w wezwaniu.
13. 6. Wezwanie do zapłaty opłaty dodatkowej może być anulowane wyłącznie po okazaniu w biurze obsługi strefy płatnego parkowania ważnego w chwili dokonania kontroli biletu parkingowego.
14. 7. Do kontroli wnoszenia opłat za parkowanie upoważnieni są wyłącznie kontrolerzy strefy płatnego parkowania.
15. 8. Kontrolerzy wykonujący swoje obowiązki powinni posiadać identyfikator służbowy.
16. 9. Obowiązkiem kontrolerów jest kontrola parkowania pojazdów, a w szczególności:
17. 1) kontrolowanie wnoszenia opłat za postój pojazdów;
18. 2) wypisywanie w terenie wezwań do uiszczenia opłaty dodatkowej za postój bez wniesienia opłaty i umieszczanie ich za wycieraczką pojazdu samochodowego oraz sporządzenie dokumentacji fotograficznej nieopłaconego postoju;
19. 3) zgłaszanie Straży Miejskiej w Drawsku Pomorskim i innym służbom wszelkich nieprawidłowości związanych z postojem pojazdów oraz zajmowaniem pasa drogowego;
20. 4) kontrola prawidłowości działania automatów parkingowych.
21. 10. Kontrolerzy strefy płatnego parkowania nie pobierają żadnych opłat i nie prowadzą sprzedaży biletów parkingowych.

Rozdział 5

Przepisy końcowe § 5.

Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego.

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Drawsku Pomorskim wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Uchwale tej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. - art. 13f ust. 2 w zw. z art. 13f ust. 1 i art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.) polegające na niedopuszczalnym przekroczeniu upoważnienia przewidzianego w tej ustawie poprzez uznanie w § 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały za postój w strefie płatnego parkowania bez wniesienia opłaty postój bez udokumentowania polegającego na umieszczeniu biletu parkingowego wykupionego w automacie parkingowym za przednią szybą, wewnątrz pojazdu, w sposób umożliwiający odczytanie bez jakichkolwiek wątpliwości jego treści,
2. - art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) polegające na przekroczeniu granic kompetencyjnych Rady poprzez wprowadzenie w § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej w przypadku postoju bez udokumentowania określonego przez radę w § 3 ust. 6,
3. - art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na przekroczeniu granic kompetencyjnych rady poprzez wprowadzenie w § 4 ust. 6 uchwały możliwości anulowania wezwania do zapłaty opłaty dodatkowej po okazaniu w biurze obsługi strefy płatnego parkowania ważnego w chwili dokonania kontroli biletu parkingowego.

Wobec tak postawionych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 6, § 4 ust. 2 pkt 3 oraz § 4 ust. 6.

W odpowiedzi na skargę Gmina Drawsko Pomorskie działająca przez Burmistrza Drawska Pomorskiego uwzględniła skargę.

Na rozprawie w dniu 3 czerwca 2020 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w Szczecinie sprecyzował żądanie skargi w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust.2 pkt 3 oraz § 4 ust. 6.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. zwanej dalej jako "P.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.).

Z treści art. 94 Konstytucji RP, a także z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca jednoznacznie ustalił zakres kompetencji rady, upoważniając ją do ustalenia sposobu poboru opłaty za postój w strefie płatnego parkowania (art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) oraz wprowadzenia opłaty dodatkowej za nieopłacony postój (art. 13f ust. 1 i 2 ustawy). Zgodnie z art. 13f ust. 1 i 2 zdanie pierwsze ustawy za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania lub w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania), pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania.

W § 3 ust. 6 uchwały wskazano, że bilet parkingowy wykupiony w automacie parkingowym, musi być umieszczony za przednią szybą, wewnątrz pojazdu, w sposób umożliwiający odczytanie bez jakichkolwiek wątpliwości jego treści. Następnie w myśl § 4 ust. 2 pkt 3 przez postój w strefie płatnego parkowania bez wniesienia opłaty rozumie się postój bez udokumentowania w sposób określony w § 3 ust. 6 niniejszej uchwały. Ponieważ zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały za postój w strefie płatnego parkowania bez wniesienia opłaty za postój pobiera się opłatę dodatkową, konsekwencją ww. regulacji jest wprowadzenie przez Radę obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej w przypadku niewyeksponowania biletu parkingowego w sposób określony w tej uchwale.

Organ stanowiący w omawianym przypadku zobowiązany był zatem przestrzegać zakresu upoważnienia określonego w art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych i nie był uprawniony do wykroczenia poza jego granice. Dlatego też za nieuprawnione należy uznać wyróżnienie przez Radę w zaskarżonej uchwale sytuacji, gdy opłata za postój nie zostanie uiszczona oraz gdy zostanie uiszczona, lecz dowód potwierdzający tę okoliczność nie zostanie wyeksponowany w sposób określony w § 3 ust.

6. Wprowadzenie tej regulacji stanowi wykroczenie poza zakres przyznanej ustawowo kompetencji upoważniającej radę jedynie do ustalenia sposobu poboru opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania i sposobu poboru opłaty dodatkowej za nieopłacony postój, nie zaś do modyfikowania ustawowo określonych przesłanek powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej. W zawartych w ustawie normach kompetencyjnych brak bowiem upoważnienia do pobierania opłat dodatkowych z innego tytułu aniżeli nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w tym w szczególności za wadliwe umieszczenie dowodu opłaty parkingowej w pojeździe (taki pogląd wyraził art. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1979/16, LEX nr 2169792).

Za wykraczający poza zakres przyznanej kompetencji należy także uznać zapis § 4 ust. 6 uchwały, zgodnie z którym wezwanie do zapłaty opłaty dodatkowej może być anulowane wyłącznie po okazaniu w biurze obsługi strefy płatnego parkowania ważnego w chwili dokonania kontroli biletu parkingowego. Przepis art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, o której jest mowa w ust. 1 tego przepisu i sposobu jej pobierania (zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty), jednak w tym zakresie nie mieści się kompetencja do uregulowania trybu anulowania wezwania do zapłaty opłaty dodatkowej. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2016 r. (sygn. I OSK 1979/16, LEX nr 2169792), w myśl art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu wykonania obowiązku zapłaty kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych jest przepis art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.). W sytuacji, kiedy obowiązek powstaje z mocy prawa, możliwość obrony swoich interesów przez dłużnika powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, w toku którego zobowiązany może podnieść odpowiedni zarzut podlegający rozpoznaniu przez organ egzekucyjny.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.