Uzasadnienie
Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 – j.t. ze zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p.", odmówił ustalenia na rzecz W. W. warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na legalizacji samowoli budowlanej dla istniejącej zabudowy: budynku rekreacji wraz z niezbędną infrastrukturą – położonej na działce nr [...] w obrębie P., gmina B..
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wójt wskazał, że inwestycja nie spełnia wymagań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem żadna działka sąsiednia znajdująca się w obszarze analizy i dostępna jednocześnie z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana legalnie wybudowanym budynkiem. W tej sytuacji brak jakiejkolwiek legalnej zabudowy uniemożliwia określenie wymagań dla inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Ponadto zdaniem organu inwestycja wymaga uzyskania uprzedniej zgody wodnoprawnej z uwagi na to, że teren działki położony jest na obszarze zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat (1 %), wyznaczonego w "Studium ochrony przeciwpowodziowej". Organ podkreślił, że wszystkie ujawnione i widniejące w obszarze analizowanym budynki są samowolami budowlanymi.
Kwestionując powyższą decyzję W. W. złożył od niej odwołanie. W odwołaniu zarzucił rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odwołujący się wskazał, że organ I instancji odmówił wydania pozytywnej decyzji, powołując się na jedną z dwóch przesłanek, brak zgody wodnoprawnej uzyskiwanej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie strony skoro organ wiedział, że jednym z warunków wydania przedmiotowej decyzji jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego powinien obligatoryjnie zawiesić to postepowanie do czasu wydania tego pozwolenia przez inny organ.
Odwołujący się nie był wzywany ani informowany o konieczności dostarczenia takiego pozwolenia. Wobec tego zostały naruszone przez organ przepisy określone w art. 8 par 1 oraz art. 9 K.p.a. Ponadto strona zwróciła uwagę, że w odległości 700 m od jej działki zostały wybudowane ośrodki wypoczynkowe z obiektami trwale związanymi z gruntem. Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59-64 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w wyznaczonym do analizy obszarze, na żadnej z działek nie ma legalnej zabudowy, która mogłaby stanowić odniesienie dla zabudowy przedmiotowej działki. Istniejące w tym samym obszarze obiekty o tożsamej funkcji co na działce nr [...], stanowią samowolę budowlaną. Istniejąca na sąsiednich działkach nielegalna zabudowa nie może stanowić odniesienia, czyli tzw. dobrego sąsiedztwa dla zabudowy działki nr [...]. Zdaniem organu, w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących przedmiotowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o których mowa w art.61 ust.1 u.p.z.p. W analizowanym obszarze, brak jest terenów z legalną zabudową rekreacyjną, które posiadałyby dostęp do tej samej drogi publicznej co działka inwestora.
W. W. powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniósł o:
- 1) uchylenie jej w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy B. i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej.
W uzasadnieniu skarżący wskazał na uchybienia organu polegające na dwukrotnym wskazaniu niewłaściwego numeru działki "[...]" zamiast "[...]" raz w petitum a drugi raz w uzasadnieniu. W ocenie skarżącego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji przedwcześnie. Zdaniem strony wystarczy, że w analizowanym obszarze jakiś inwestor zrealizuje obiekt rekreacji indywidualnej na podstawie zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno-budowlanego a podniesiona przyczyna w skarżonej przeze niego decyzji ustąpi. Stąd skarżąca zauważa, że w tym zakresie oba instancyjnie właściwe organy nie zadały sobie trudu ustalenia czy takie postępowania się toczą.
Po wtóre, nawet gdyby przyjąć, że takie postępowania się nie toczą albo już zakończyły się brakiem sprzeciwu właściwego organu, to oba organy zaniechały również analizy skutków wprowadzenia do obrotu prawnego aktu administracyjnego, o który oparł się podział tego terenu na działki o pow. od 0,02ha do 0,09ha wskazanej w załączniku nr [...] do decyzji Wójta Gminy B.. Po trzecie, po to ustawodawca w odpowiednim przepisie Prawa budowlanego dał podstawę do legalizacji wzniesionych obiektów, żeby inwestorzy i właściwe organa mogły korzystając z niego doprowadzać do zgodności stanu faktycznego z prawnym, na co wskazał w swoim postanowieniu z dnia 15 grudnia 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (w aktach sprawy) a nie bezrefleksyjnie eliminować je.
Po czwarte, strona skarżąca zauważa, że istniejący stan zabudowy w żaden sposób nie łamie zakazów zawartych w uchwale Sejmiku Woj. Z. i nie ma potencjalnego znaczącego oddziaływania na obszary Natura 2000, w przeciwieństwie do pobudowanych w niewielkiej odległości od obiektu skarżącego, nieporównywalnie większych rekreacyjno-wypoczynkowych obiektów znajdujących się w pierwszej linii zabudowy od lasu oddzielającego je od brzegu morza.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić.
Poddana w niniejszej sprawie kontroli legalności zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy wydana została na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w tym przepisie warunki muszą być spełnione łącznie.
Określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno- urbanistyczną. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).
Niewątpliwie sporządzenie tego dokumentu ma więc fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie analiza, (mimo uchybienia polegającego na sporządzeniu jej części graficznej na mapie w skali 1: 2000) została sporządzona prawidłowo. Część tekstowa jest zgodna z częścią graficzną, a z obu dokumentów jednoznacznie wynika, że w obszarze analizowanym nie znajduje się żadna legalna zabudowa, brak jest więc możliwości określenia wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przede wszystkim w analizowanym obszarze brak jest terenów z legalną zabudową rekreacyjną, które posiadałyby dostęp do tej samej drogi publicznej co działka inwestora. W tym miejscu należy podkreślić, że zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej.
Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2931/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 659/19). Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa.
Tym samym orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym, a nieruchomości objęte analizą nielegalnie zabudowane, należy traktować jako teren niezabudowany.
Zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8.12.2010 r., II SA/Po 721/10; wyrok WSA w Krakowie z 21.05.2012 r., II SA/Kr 1639/11).
Sąd dostrzegł z urzędu pewną nieścisłość w przywołaniu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, którą organ odwoławczy uznał za prawidłową ostatecznie przyjętej wielkości stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki, bowiem Kolegium wskazało, iż wyniósł on 50 metrów, tymczasem z analizy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji i z samej decyzji wynika, że szerokość frontu działki wynosi 17 m. W rezultacie tego na załączniku graficznym do decyzji organu I instancji wyznaczono prawidłowo granice obszaru analizowanego, jako trzykrotność ww. wartości, a więc więcej niż 50 metrów, tj. ok. 51 m. Powyższa nieścisłość nie mogła mieć jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem nawet poszerzając obszar analizowany do więcej niż trzykrotnej wielkości frontu działki skarżącego, nie można odnaleźć jakiejkolwiek legalnej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia do ustalenia tzw. dobrego sąsiedztwa, co jest w istocie bezsporne.
Podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, ale nie mniej niż 50 metrów, nie może być poszukiwanie działki tylko w celu uwzględnienia woli inwestora wyrażonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności, gdy istniejący układ architektoniczno-urbanistyczny na obszarze przyjętym do analizy nie pozwala na realizację zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Zdaniem Sądu, trafnie autor analizy urbanistycznej zwrócił uwagę, że działka nr [...] znajduje się w wydzielonym obszarze urbanistycznym, stanowiącym pewną odrębną całość, co nie uzasadniało takiego poszerzenia obszaru analizowanego, który wkraczałby w obszar urbanistyczny niemającego związku z terenem, w którym ww. działka jest położona.
Jak wynika z analizy funkcji działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (nr [...], [...], [...]) znajdują się poza obszarem analizowanym, a ponadto znajdująca się na nich zabudowa jest zabudową o innym przeznaczeniu niż budynek, którego wniosek dotyczy. Zabudowa domkiem (budynkiem) rekreacji indywidualnej nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy budynkiem jednorodzinnym.
W ocenie Sądu wymienione formy zabudowy nie są tożsame. Odnośnie powyższego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019, poz. 1186), ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Stosownie do § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi.
Natomiast w myśl § 3 pkt 7 tego rozporządzenia, ilekroć jest w nim mowa o budynku rekreacji indywidualnej - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Rozporządzenie to przewiduje szereg różnic w zakresie wymogów względem budynków mieszkalnych jednorodzinnych i budynków rekreacji indywidualnej. Dla przykładu, działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Za równorzędne z przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej i ciepłowniczej uznaje się zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnych źródeł energii elektrycznej i ciepła, odpowiadających przepisom odrębnym dotyczącym gospodarki energetycznej i ochrony środowiska (§ 26 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia).
Spełnienie tych warunków nie jest wymagane w przypadku działek przeznaczonych pod budowę budynków rekreacji indywidualnej oraz budynków inwentarskich i gospodarczych na wsi, jeżeli właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określił takich wymagań (§ 26 ust. 5 cyt. rozporządzenia). Poza tym, § 27 cyt. rozporządzenia, dopuszcza wykorzystanie pod zabudowę zagrodową lub rekreacji indywidualnej działki budowlanej, która nie może być zaopatrzona w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi z sieci lub własnego ujęcia, pod warunkiem zapewnienia możliwości czerpania lub dostawy wody z ujęć położonych poza granicami działki.
Ponadto, budynek mieszkalny i pozostałe wymienione w zdaniu pierwszym § 46 rozporządzenia powinny mieć indywidualną lub centralną instalację ciepłej wody. Warunek doprowadzenia ciepłej wody do umywalek nie dotyczy budynków w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej. Dodatkowo budynek i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz inne budynki, jeżeli wynika to z ich przeznaczenia, powinny być wyposażone w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur, umożliwiające utrzymanie temperatury powietrza wewnętrznego odpowiedniej do ich przeznaczenia. Wymaganie to nie dotyczy budynków rekreacyjnych, użytkowanych wyłącznie w sezonie letnim (§ 49 rozporządzenia).
Z powyższych względów odwołanie się przez skarżącego do istniejącej zabudowy oddalonej o ok. 700 m (ośrodek wypoczynkowy) przy ustalaniu warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej, letniskowej nie jest właściwe i nie uzasadnia poszerzenia granic obszaru analizowanego tak, aby jego zakresem objąć wskazaną zabudowę, z założeniem, że pozwoli ona na określenie wymagań dla "nowej" zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zasadnie zatem zostało wskazane w analizie urbanistycznej, że nie można odnosić się do zabudowy letniskowej na działkach nr [...],
Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji prawidłowo rozstrzygnęły, że zabudowa terenu skarżącego nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania, co stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W szczególności w uzasadnieniu decyzji zostało przedstawione stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), skargę oddalił.