Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania R. S. (dalej: "Strona" lub "Skarżący") dodatku energetycznego na okres od 1 maja 2019 r. do 31 października 2019 r. w wysokości 11,37 zł miesięcznie.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 j.t. ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 3 pkt 13c i d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U.2019.755 ze zm.; dalej: "Prawo energetyczne").
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy Strona wnioskiem z 24 kwietnia 2019 r. wystąpiła o przyznanie dodatku energetycznego.
Wymienioną powyżej decyzją z [...] maja 2019 r. organ I instancji przyznał Stronie dodatek energetyczny na okres od 1 maja 2019 r. do 31 października 2019 r. w wysokości 11,37 zł miesięcznie.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez Stronę odwołania Kolegium zaskarżoną do tutejszego Sądu ww. decyzją z [...] września 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S..
W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia powołując przepisy art. 5c ust. 1, art. 5c ust. 4, art. 3 pkt 13c Prawa energetycznego i powołał się na obwieszczenie Ministra Gospodarki z dnia 11 kwietnia 2019 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego obowiązującej od dnia 1 maja 1018 r. do dnia 30 kwietnia 2019 r. (M.P.2018.450).
Organ odwoławczy stwierdził, że Strona spełnia wymogi przyznania dodatku energetycznego. Wysokość tego dodatku obowiązująca od 1 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r. dla gospodarstwa prowadzonego przez osobę samotną wynosi 11,37 zł na miesiąc. Kolegium wyjaśniło, że organy administracyjne nie stanowią prawa, lecz je stosują. Kolegium nie ma przy tym wpływu na wysokość dodatków energetycznych i nie posiada kompetencji do orzekania o zgodności przepisów z konstytucją.
Strona zaskarżyła decyzję Kolegium skargą wniesiona do tutejszego Sądu wnosząc o jej uchylenie w całości.
W ocenie Skarżącego sąd powinien szczegółowo odnieść się do art. 5c, art. 5d i art. 13 pkt 13c Prawa energetycznego, tj. wyjaśnić, od kiedy te przepisy obowiązują i jakie kwestie regulują. Skarżący wniósł o przedstawienie pełnej sytuacji prawnej sprawy wynikającej m.in. z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Ponadto Skarżący wniósł o wystąpienie przez Sąd z zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy obwieszczenie właściwego ministra w sprawie wysokości dodatku energetycznego jest zgodne z konstytucją. Wysokość dodatku powinna być bowiem określona w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Przeciwne praktyki stoją w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Pismem z 22 lutego 2021 r. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na jawnym posiedzeniu Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 j.t.) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o czym stanowią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c art. i 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 j.t. ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdza, że nie narusza ona prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Na wstępie wyjaśnić należy, że pomimo wniosku Skarżącego zawartego w piśmie z 22 lutego 2021 r. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Niniejsza sprawa została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I z 26 stycznia 2021 r. w oparciu o § 1 ust. 1 i 2 zarządzenia Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 26 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obszarem, na którym wystąpił stan epidemii. Informacja o powyższym zarządzeniu przekazana została do wiadomości Skarżącemu i Organowi.
Ponadto należy stwierdzić, że wymogi ciągłości działania i bieżącego rozpatrywania spraw przez sądy administracyjne w tym wyjątkowym okresie, z powodu narzuconego reżimu sanitarnego, powodują niemożność uwzględnienia wniosku o rozpatrzenie sprawy na rozprawie, gdyż niemożliwy do przewidzenia jest termin, w którym mogłoby to nastąpić. Skarżący mają prawo oczekiwać, że ich sprawy będą rozpoznawane pomimo stanu epidemii. Tym bardziej, że regulacje ustawy o COVID-19 odnoszą się nie tylko do okresu trwania stanu zagrożenia epidemicznego, stanu epidemii, ale także jeszcze roku od odwołania stanu epidemii.
Stosowne do art. 5c ust. 1 Prawa energetycznego odbiorcy wrażliwemu energii elektrycznej przysługuje zryczałtowany dodatek energetyczny.
Jak z kolei stanowi art. 3 pkt 13c Prawa energetycznego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, odbiorca wrażliwy energii elektrycznej to osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U.2018.2529), która jest stroną umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym i zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej.
Minister właściwy do spraw energii ogłasza, w terminie do dnia 30 kwietnia każdego roku, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wysokość dodatku energetycznego na kolejne 12 miesięcy, biorąc pod uwagę środki przewidziane na ten cel w ustawie budżetowej (art. 5c ust. 4 Prawa energetycznego).
Stosownie do obwieszczenia Ministra Energii w sprawie wysokości dodatku energetycznego obowiązującej od dnia 1 maja 2019 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r. z dnia 11 kwietnia 2019 r. (M.P.2019.402) wysokość dodatku energetycznego obowiązująca od dnia 1 maja 2019 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r. dla gospodarstwa domowego prowadzonego przez osobę samotną wynosi 11,37 zł/miesiąc.
W sprawie nie jest sporne, że Skarżący spełnia wymogi otrzymania dodatku energetycznego stosownie do wymienionych wyżej przepisów: otrzymuje dodatek mieszkaniowy, jest stroną umowy kompleksowej zawartej 30 grudnia 2014 r. i polegającej na sprzedaży energii elektrycznej, zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej i złożył stosowny wniosek o przyznanie dodatku. Zasadnym zatem było uznanie przez organy, że Skarżący spełnia przesłanki do otrzymania wnioskowanego dodatku energetycznego.
Sprzeciw Skarżącego wzbudza natomiast sposób ustalania wysokości dodatku, tj. w drodze obwieszczenia właściwego ministra wydanego na podstawie art. 5c ust. 4 Prawa energetycznego, podczas gdy zdaniem Skarżącego winna to być ustawa o dodatkach mieszkaniowych.
Sąd za nieuzasadnione uznaje twierdzenie Skarżącego, że wysokość dodatku energetycznego powinna być ustalana w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. W żadnej mierze nie prowadzi do takiego wniosku okoliczność, że dodatek energetyczny przysługuje osobie, której przyznano dodatek mieszkaniowy. Dodatek energetyczny nie stanowi części dodatku mieszkaniowego. Dodatek energetyczny jest świadczeniem wypłacanym obok dodatku mieszkaniowego osobie, która wystąpi o jego przyznanie odrębnym wnioskiem, inicjując w ten sposób odrębne postępowanie w sprawie przyznania dodatku energetycznego. Prywatne stanowisko Skarżącego w tym względzie nie może stanowić o uchyleniu zaskarżonej decyzji, która oceniana jest na podstawie jej zgodności z obowiązującymi przepisami.
Odnośnie do kwestii ustalania wysokości spornego dodatku w drodze obwieszczenia właściwego ministra wydanego na podstawie art. 5c ust. 4 Prawa energetycznego, to Sąd nie dopatrzył się naruszenia norm konstytucyjnych, w tym art. 92 ust. 1 Konstytucji, który dotyczy rozporządzeń.
Należy zwrócić uwagę, że art. 5c Prawa energetycznego został wprowadzony do tej ustawy na mocy ustawy z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 984; dalej: "nowelizacja"). Był to wyraz implementacji przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (dostępna na: www.eur-lex.europa.eu).
Motyw 53 preambuły wskazanej dyrektywy 2009/72, odnosząc się do kwestii ubóstwa energetycznego, wskazuje, że państwa członkowskie, zwalczając ten problem, mogą stosować środki z zakresu polityki socjalnej lub poprawy efektywności energetycznej w mieszkalnictwie, zaś minimalnym wymogiem jest, aby umożliwić wdrażanie krajowych polityk w tym zakresie. Z powołanego motywu wynika również, że państwa członkowskie powinny zapewnić minimalne dostawy energii dla odbiorców wrażliwych. W zasadniczym tekście dyrektywy 2009/72 unormowania dotyczące ochrony odbiorców wrażliwych zostały zawarte w art. 3 zatytułowanym "Obowiązki użyteczności publicznej i ochrona odbiorcy".
Przepis art. 3 ust. 7 dyrektywy 2009/72 nakłada na państwa członkowskie obowiązek podejmowania określonych kroków w zakresie ochrony odbiorców wrażliwych, co w szczególności ma polegać na przyjęciu odpowiednich zabezpieczeń chroniących odbiorców wrażliwych. Z kolei przepis art. 3 ust. 8 dyrektywy 2009/72 precyzuje obowiązek przyjmowania krajowych planów działań w zakresie energii przewidujących zasiłki z systemów zabezpieczeń społecznych, które mają być ukierunkowane (alternatywnie) dwutorowo. Mogą być więc ukierunkowane na zapewnienie niezbędnych dostaw energii elektrycznej dla odbiorców wrażliwych lub na wsparcie dla poprawy efektywności energetycznej. Ich nadrzędnym celem ma być rozwiązywanie stwierdzonych przypadków ubóstwa energetycznego, w tym również w szerszym kontekście ubóstwa. Środek ten należy traktować raczej jako mieszczący się w kategorii środków ukierunkowanych na zwalczanie verba legis szerszego kontekstu ubóstwa. W przypadku zasiłku energetycznego (przez jego pośrednie powiązanie z dodatkiem mieszkaniowym w definicji odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej) mamy bowiem do czynienia z kategorią zasiłku określanego w doktrynie jako okresowy, nie zaś celowy. Ta druga kategoria zasiłków służy zaspokojeniu ściśle określonej potrzeby osoby czy rodziny ubiegającej się o jego przyznanie (zob. S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008, s. 193; I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Kraków 2006,
- 141).
Nowelizacja wprowadziła zinstytucjonalizowany system rozwiązań w zakresie pomocy najsłabszym ekonomicznie grupom odbiorców energii elektrycznej oraz definicję "odbiorcy wrażliwego" mogącego liczyć na dofinansowanie kosztów zakupu energii.
W art. 33 ust. 1 nowelizacji określony został maksymalny limit wydatków z budżetu państwa przeznaczonych na dodatki energetyczne w kolejnych latach, począwszy od 2014, a skończywszy na 2023 r. (w 2019 r. miał on wynieść 136.082. 982,71 zł). Jednocześnie wprowadzono szczegółowy mechanizm korygujący wydatkowanie środków przeznaczonych na te dodatki, mający zastosowanie w przypadku przekroczenia lub zagrożenia przekroczenia przyjętego na dany rok budżetowy maksymalnego limitu wydatków. W przypadku, gdy wykorzystanie środków w pierwszym półroczu roku budżetowego wyniesie więcej niż 60% środków, o których mowa w ust. 1, wysokość wskaźnika procentowego ulega obniżeniu w drugiej połowie tego roku budżetowego zgodnie z ust. 4 (art. 33 ust. 3 nowelizacji). Poziom obniżenia wskaźnika procentowego, o którym mowa w ust. 3, oblicza się jako połowę różnicy między faktycznym wykorzystaniem środków, wyrażonym w procentach, w pierwszym półroczu roku budżetowego, a wielkością 60% (art. 33 ust. 4). Jeżeli poziom wskaźnika procentowego, o którym mowa w ust. 3, ulegnie obniżeniu, minister właściwy do spraw gospodarki ogłosi, w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wysokość dodatku energetycznego (ust. 5). W roku budżetowym następującym po roku, w którym limit wydatków, o którym mowa w ust. 1, został przekroczony, kwotę dotacji obniża się o różnicę między kwotą faktycznie wydatkową, a przewidzianą na dany rok zgodnie z ust. 1 (ust. 6).
Należy zatem zwrócić uwagę, że sporne obwieszczenie wymaga uprzedniego obliczenia wysokości dodatku energetycznego, co z uwagi na okoliczność, że sposób obliczania jest określony w przepisach, jest działaniem czysto technicznym. Przy czym obwieszczenie takie nie stanowi samoistnego źródła prawa, a jest wydawane celem wykonania zakładanego ustawą maksymalnego limitu wydatków z budżetu państwa przeznaczonych na dodatki energetyczne, z jednoczesnym ustaleniem mechanizmu określania jego wysokości oraz jej korygowania również na poziomie ustawowym (por. wyrok NSA z 26 września 2018 r., I OSK 2607/16). Obwieszczenie to podanie do publicznej wiadomości przez organ państwowy faktu dokonania określonej czynności lub ogłoszenia aktu prawnego (np. tekstu jednolitego). Obwieszczenie to inaczej informacja pełniąca rolę zawiadomienia, komunikatu, pouczenia, powiadomienia o czymś określonej liczby osób. Nie jest to informacja stanowiąca odpowiedź na konkretne pytanie, lecz informacja o podjęciu decyzji w sprawach dotyczących danej grupy adresatów decyzji. Może ona wskazywać na zarówno prawa, jak i obowiązki (czy też jedno i drugie zarazem) tej grupy, jednak samo w sobie obwieszczenie nie jest elementem systemu źródeł prawa. Tego typu praktyka wynika z okoliczności, że norm prawnych regulujących liczne dziedziny życia społecznego (np. w sferze prawa socjalnego czy gospodarczego) nie da się w pełni zapisać w ustawie bez uwzględnienia czynników wykazujących się zmiennością w czasie (np. w związku ze zmianą siły nabywczej pieniądza czy wartości określonych dóbr). W ten sposób owe czynniki lub parametry nabierają znaczenia przy ustalaniu treści prawa (zob. wyr. TK z 18.12.2008 r., K 19/07, OTK-A 2008, Nr 10, poz. 182). Dokumenty, z których wynikają ww. wartości (np. obwieszczenia), uzyskują więc znaczenie prawne, służąc uelastycznieniu prawa wobec zmieniającej się rzeczywistości, jednak nie stają się przez to źródłami prawa (por. Konstytucja RP red. Safjan/Bosek, 2016, Legalis, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 lipca 2020 r., II SA/Sz 416/19).
Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Z powyższego unormowania wynika prawo, a nie obowiązek sądu wystąpienia do TK z pytaniem prawnym, nawet jeżeli skarżący podnosi zarzut wystąpienia deliktu konstytucyjnego. Sąd administracyjny jest zatem uprawniony do oceny, czy w konkretnym przypadku zachodzą wątpliwości prowadzące do przedstawienia pytania prawnego. W rozpoznawanej sprawie jednak Sąd takich wątpliwości nie ma, co wyżej wyjaśnił, a opinie Skarżącego nie są w tym względzie prawnie wiążące. W związku z powyższym Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącego w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Wyroki sądów administracyjnych dostępne są w intrenecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.