Uzasadnienie
B. P., dalej: "skarżąca", "strona", "wnioskodawczyni", "zainteresowana", zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem K. D. wskazując, że w związku z koniecznością sprawowania opieki zmuszona była zrezygnować z zatrudnienia. Do wniosku oprócz wymaganych przepisami dokumentów załączyła orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 10 września 2020 r. stwierdzające, że H. D. – małżonka osoby wymagającej opieki jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], Prezydent Miasta K., na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 4, art. 20 ust. 3, art. 32 ust. 1d i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, dalej jako "u.ś.r." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "k.p.a.", odmówił przyznania świadczenia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, odnosząc się do akt sprawy ustalił, że K. D. legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, wraz z małżonką - H. D. zamieszkują, w P., w Gminie K.. Żona osoby wymagającej opieki również jest osobą niepełnosprawną i legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS, jako osoba trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, co jest traktowane na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez zespół orzekający o niepełnosprawności. Rodzice, jak i synowie wymagającego opieki od wielu lat nie żyją, natomiast jedyne żyjące dziecko, tj. córka - wnioskodawczyni jest jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. Ze względu na pogarszający się stan zdrowia ojca skarżąca zmuszona była złożyć rezygnację z pracy w C. w K.. W związku z powyższym, strona od dnia 23 czerwca 2022 r. nie pracuje zawodowo, ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej i nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w K..
Zainteresowana zamieszkuje wraz z mężem w K.. Jednak ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem wnioskodawczyni kilka razy w tygodniu, a w miarę potrzeby nawet codziennie przyjeżdża do rodziców i w sposób właściwy oraz z należytą starannością zabezpiecza potrzeby nie tylko niepełnosprawnego ojca, co potwierdził wymagający opieki w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 21 lipca 2022 r., ale również i niepełnosprawnej matki, która także wymaga opieki.
W oparciu o treść wywiadu środowiskowego ustalono, że schorzenia na jakie cierpi ojciec wnioskodawczyni uniemożliwiają mu samodzielne funkcjonowanie, jak i wskazano przykładowe czynności codziennej pomocy wymaganej w domu, przy załatwianiu spraw urzędowych oraz związane z zapewnieniem opieki medycznej i utrzymaniem. Według organu I instancji zakres sprawowanej opieki oraz fakt postępujących chorób ojca wnioskodawczyni pozwala przyjąć, że zainteresowana nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Motywując odmowę Prezydent stwierdził jednak, że żaden z warunków określonych w art.17 ust.1b pkt 1 i 2 u.ś.r. uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony. Organ I instancji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego uzasadnienia wynika, że jego wykonanie wymaga podjęcia działań ustawodawczych i stwierdził, że do dnia dzisiejszego ustawodawca nie zmienił przepisów dotyczących art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wobec czego ustalając zaistnienie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stronie organ wziął pod uwagę przepisy, które aktualnie obowiązują.
B. P. wniosła odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Powołując się na poglądy prawne NSA wskazała, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia na podstawie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Odwołująca się podkreśliła, że ze względu na pogarszający się stan zdrowia ojca zmuszona była zrezygnować z zatrudnienia, a jej mama - żona osoby wymagającej opieki również nie jest w stanie sprawować opieki ze względu na stan zdrowia (orzeczenie ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji). Odwołująca się oświadczyła, że jest jedyną osobą mogącą sprawować osobistą opieką nad ojcem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] października 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz..2000 t.j.) oraz art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 t.j. ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko skarżącej w zakresie naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wskazując na aktualne orzecznictwo sądowe Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Następnie organ II instancji ustalił na podstawie akt sprawy, że K. D. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 26 maja 2022 r., jest żonaty. Żona [...] posiada orzeczenie z dnia 10 września 2020 r. o trwałej niezdolności do pracy. Wnioskodawczyni w pismach z dnia 27 czerwca 2022 r. i z dnia 1 lipca 2022 r. oraz w trakcie wywiadu przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu 21 lipca 2022 r. poinformowała, że jest jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad niepełnosprawnym ojcem (rodzeństwo nie żyje). Sprawuje tę opiekę poprzez wykonywanie obowiązków domowych w czasie wizyt składanych w miejscu zamieszkania rodziców około 3-4 razy w tygodniu, czasem są to wizyty nocne. W zależności od potrzeb opieka bywa świadczona codziennie, okazjonalnie sytuacja wymusza na wnioskodawczyni nocowanie u rodziców. Skarżąca wykonuje prace związane z zabiegami higienicznymi (ubieranie, kąpiel itp.), organizuje posiłki, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe, opłaca rachunki i zapewnia opiekę medyczną. Jako miejsce stałego zamieszkania wnioskodawczyni wskazuje miasto K., natomiast miejscem zamieszkania rodziców jest P.
- - miejscowość oddalona około 24 km od K.. Według skarżącej sytuacja rodzinna wymusiła na niej rezygnację z pracy, na dowód czego przedłożyła kopie stosownych dokumentów.
Po przytoczeniu powyższych ustaleń Kolegium wskazało, że w sprawie nie wykazano związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a podjęciem opieki nad niepełnosprawnym chorym. Organ zbadał, czy rezygnacja z pracy wynika z zakresu koniecznej opieki. Według organu II instancji zgodnie z zebranym materiałem dowodowym piecza nad K. D. nie jest prowadzona w sposób ciągły, stan zdrowia ojca oraz matki strony pozwala im na samodzielne zamieszkiwanie. Osoby te po zaopatrzeniu w opał i żywność są w stanie same funkcjonować. Intensyfikacja świadczonej opieki ma miejsce w razie czasowego pogorszenia się stanu zdrowia podopiecznego, nie ma charakteru zajęcia stałego. Poza okresami osobistego świadczenia pomocy/opieki K. D. korzysta z pomocy/opieki żony. Takie aktywności jak pranie, sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, nie stanowią opieki, zajęcia te są wykonywane przez większość osób, również pracujących zawodowo.
W opisanej sytuacji, chociaż trudnej i okresowo zmuszającej do bycia dyspozycyjnym nawet w nocy, zdaniem Kolegium nie można stwierdzić, że wnioskodawczyni nie ma możliwości podjęcia pracy zarobkowej, skoro w życiu codziennym istnieją sytuacje, które wskazują, że obecność właśnie tego opiekuna nie jest niezbędna do funkcjonowania osoby niepełnosprawnej. Świadczenie pielęgnacyjne w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad chorym członkiem rodziny, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku względem najbliższych - w przedmiotowej sprawie córki względem ojca, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w tym celu.
B. P. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania strona zarzuciła naruszenie przepisów:
- - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, iż opieka winna być sprawowana nieustannie w sposób ciągły, podczas gdy ustawodawca nie posłużył się dla jej określenia żadną definicją, w szczególności zaś nie wskazał, aby musiała być ciągła;
- - postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 k.p.a., 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:
- a) dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, w zakresie ustalenia charakteru opieki, w konsekwencji przyjęcie, iż opieka ta nie posiada charakteru stałego, co skutkowało nieprzyznaniem prawa do świadczenia, podczas gdy zgromadzone dowody wskazują jednoznacznie, iż czynności wykonywane posiadają charakter stały;
- b) dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, w zakresie ustalenia związku przyczynowo-skutkowego między pozostawaniem bez pracy, a potrzebą świadczenia opieki na rzecz osoby niepełnosprawnej, w konsekwencji przyjęciem, iż nie zachodzi związek pomiędzy powyższymi zdarzeniami, skutkujący nieprzyznaniem prawa do świadczenia, podczas gdy zgromadzone dowody wskazują jednoznacznie, iż powyższa przesłanka została spełniona.
Skarżąca wyjaśniła, że nie sposób zgodzić się z tezą organu odwoławczego, iż opieka nie miała charakteru stałego, podczas gdy pozostawała w ciągłej dyspozycyjności, a czynności były wykonywane z różną częstotliwością. Podkreśliła, że jej dyspozycyjność w zakresie natychmiastowej pomocy i opieki dla ojca w zakresie zabezpieczenia jego podstawowych potrzeb życiowych ma charakter ciągły, skoro w każdej chwili musi tę pomoc i opiekę świadczyć, co wyklucza całkowicie możliwość podjęcia pracy przez stronę z tego powodu.
Wypowiadając się odnośnie stwierdzonego braku związku przyczynowo-skutkowego między pozostawaniem bez pracy, a potrzebą świadczenia opieki na rzecz osoby niepełnosprawnej, skarżąca wskazała, że stanowisko takie nie koresponduje z treścią oświadczeń strony oraz wynikami wywiadu środowiskowego.
Skarżąca nadmieniła również, że od przeszło 36 lat, wykonywała zawód pielęgniarki, który wymaga dużego poświęcenia, dyspozycyjności w celu pomocy innym ludziom, bardzo często w porach nocnych. Taka sytuacja, miała też miejsce w przypadku strony, gdzie świadczyła pracę zmianową, a pogarszający się stan jej rodziców, w szczególności ojca, implikował konieczność rezygnacji z życia zawodowego. Skarżąca oświadczyła, że pozostawała w ciągłej gotowości by wykonywać pieczę nad swoim ojcem. Nie mogła i nie może wykonywać z należytą starannością swojego wyuczonego zawodu pielęgniarki, który tak jak opieka nad ojcem wymaga zaangażowania, a stan jej ojca, z uwagi na upływający czas, stale się pogarsza i wymaga pełnej dyspozycyjności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na informację Sądu o możliwości przeprowadzenia rozprawy w trybie zdalnym wniosek o jej przeprowadzenie w terminie złożyła skarżąca.
Na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. strony nie przystąpiły do połączenia za pomocą łączy internetowych. Po złożeniu sprawozdania Sąd zamknął rozprawę i po naradzie ogłosił wyrok.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Skarga okazała się zasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.), kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że zarówno ta decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu nakazującym ich wyeliminowanie z obiegu prawnego.
Przedmiotem skargi w badanej sprawie jest decyzja, którą odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Przy czym organ I instancji odmowę przyznania świadczenia umotywował niespełnieniem przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., natomiast organ odwoławczy uznał co prawda, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, jak również utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, przepis ten nie mógł być podstawą odmowy przyznania świadczenia, stwierdził jednak, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowane na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, jednoznacznie przesądza o braku podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodów, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trafnie zatem organ odwoławczy uznał, że data powstania niepełnosprawności podopiecznego nie mogła stanowić podstawy nieuwzględnienia wniosku strony.
Dalej wskazać trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z przytoczonego wyżej art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika jednoznacznie, że warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi być rezygnacja bądź niepodejmowanie przez opiekuna (wnioskodawcę) zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), pozostające w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, w zakresie niepozwalającym na podjęcie jakiejkolwiek pracy, a między tymi obiema okolicznościami (rezygnacją bądź niepodejmowaniem pracy, a koniecznością sprawowania wymaganej i koniecznej opieki) zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi konsekwencję faktycznego braku możliwości podjęcia zatrudnienia (bądź rezygnacji z niego) z powodu konieczności sprawowania opieki, a jego celem jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Stanowi więc ono rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.
Rzeczą organu jest zatem ustalenie i wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, dotyczących w szczególności tego, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie pomocy w tej formie.
Na gruncie badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że ojciec skarżącej legitymuje się wymaganym orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, ze wskazaniem, iż wymaga stałej opieki pielęgnacyjnej i pomocy osób drugich w samodzielnym funkcjonowaniu i pełnieniu ról społecznych. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano ponadto, że naruszona sprawność organizmu uniemożliwia zaspokojenie bez pomocy podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się samoobsługę, poruszanie się i komunikowanie.
Z ustaleniami Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności korespondują ustalenia poczynione w trakcie wywiadu środowiskowego, z którego z kolei wynika, że oboje małżonkowie funkcjonowali samodzielnie do czasu, gdy K. D. (ojciec skarżącej) doznał udaru. Od tego momentu jego stan zdrowia uległ drastycznemu pogorszeniu, cierpi na [...] po przebytym [...], niewydolność [...], utrwalone [...] oraz [...]. Z ustaleń pracownika socjalnego wynika, że opieka nad ww. oraz jego żoną również posiadającą orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji jest nieodzowna i opiekę tę zapewnia rodzicom skarżąca, która co prawda z nimi nie mieszka, jednak pozostaje do ich dyspozycji o każdej porze dnia i nocy. Opieka – jak wynika z akt sprawy jest sprawowana na bieżąco i zaspokaja wszystkie potrzeby zarówno niepełnosprawnego K. D., jak i jego żony, przy czym, jak zaznaczono w wywiadzie opieki tej wymaga przede wszystkim ojciec skarżącej.
W aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których jednoznacznie wynika, że rezygnacja skarżącej z zatrudnienia miała bezpośredni związek z koniecznością zapewnienia opieki rodzicom (k.13 akt administracyjnych), a skarżąca wykonująca dotychczas zawód pielęgniarki nie była w stanie pogodzić wykonywania obowiązków zawodowych z jej zapewnieniem. Okoliczność ta nie została przez organ odwoławczy w ogóle dostrzeżona, ani też właściwie oceniona.
Nie ulega, zdaniem Sądu, wątpliwości, że wykonywanie obowiązków zawodowych, zwłaszcza w przypadku zawodu wymagającego dyspozycyjności, czy pracy zmianowej, w połączeniu z koniecznością zapewnienia opieki nad osobą niepełnosprawną, która również wymaga dyspozycyjności o różnych porach dnia i nocy jest znacznie utrudnione, o ile nie niemożliwe.
W realiach badanej sprawy skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad dwiema osobami w podeszłym wieku, które z racji swoich schorzeń nie są w stanie funkcjonować samodzielnie, co wprost wynika z załączonych do sprawy orzeczeń wydanych przez właściwe organy. Jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego opieka jest sprawowana należycie.
W ocenie Sądu zachodzą zatem przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż skarżąca nie mieszka ze swoimi rodzicami. Nie ulega bowiem wątpliwości, i potwierdził to wywiad środowiskowy, że jest obecna w domu rodziców z dużą częstotliwością, okresowo u nich mieszka, a także w razie potrzeby zostaje na noc. Skarżąca pozostaje w stałym kontakcie z rodzicami i przyjeżdża wówczas kiedy jej obecność jest niezbędna. Oczywistym, zdaniem Sądu, jest, że potrzeby rodziców skarżącej w zakresie zapewnienia opieki będą się zwiększać.
Podkreślenia wymaga, że fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wyklucza możliwości oddzielnego zamieszkiwania, jednak z akt sprawy winno w takim wypadku wynikać, że stopień zaangażowania opiekuna w zapewnienie zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych podopiecznego jest jak duży, że wyklucza podjęcie zatrudnienia i taka sytuacja zachodzi w badanej sprawie.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – j.t.). orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższe rozważania.