Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1091/20

Uzasadnienie

W dniu 20 sierpnia 2020 r. Wójt Gminy Kobylanka, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – dalej "u.s.g."), art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, poz. 1378 – dalej "u.s.k.") oraz uchwały z dnia 28 maja 2009 r. Nr XXXV/231/09 Rady Gminy Kobylanka w sprawie upoważnienia Wójta Gminy Kobylanka do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne oraz za korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej, wydał zarządzenie Nr 69/2020 w sprawie stawek opłat za wynajem świetlic wiejskich oraz procedury wynajmowania i użyczania tych obiektów. W przedmiotowym zarządzeniu wprowadził procedurę wynajmowania i użyczania świetlic wiejskich na terenie Gminy Kobylanka (§1), ustalił stawki opłat za wynajem świetlic (§3), określił wzór formularza wniosku o wynajem lub użyczenie świetlicy wiejskiej (§2) i wzór protokołu zdawczo-odbiorczego (§4).

Wójt powierzył wykonanie zarządzenia Kierownikowi Referatu Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska (§6) oraz postanowił o jego wejściu w życie z dniem podpisania (§7), a ponadto zadecydował o utracie mocy zarządzenia Nr 51/11 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia stawek za wynajem pomieszczeń o charakterze użyteczności publicznej, położonych na terenie gminy Kobylanka (§5).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 października 2020 r. nr

P-1.4131.259.2020.AS Wojewoda Zachodniopomorski, działając w oparciu o art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność zarządzenia Nr 69/2020 Wójta Gminy Kobylanka z dnia 20 sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że ww. zarządzenie w stopniu istotnym narusza obowiązujący porządek prawny, ponieważ zostało wydane z przekroczeniem uprawnień, a oprócz tego nie zostało uznane za akt prawa miejscowego.

Argumentując powyższe organ nadzoru wywiódł, że Wójt Gminy wydając zarządzenie naruszył kompetencje przypisane Radzie Gminy na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., wykraczając jednocześnie poza uprawnienia przyznane mu na podstawie dyspozycji wynikającej z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Podkreślił, że odróżnić trzeba pojęcie gospodarowania mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.) od zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g.). W jego ocenie, analiza treści przedmiotowego zarządzenia prowadzi do wniosku, że zawarte w nim regulacje dotyczą sposobu postępowania administratorów świetlic wiejskich na terenie Gminy Kobylanka oraz osób zainteresowanych ich wynajmem bądź użyczeniem, są więc zbiorem zasad dotyczących korzystania ze świetlic wiejskich i ustaleniem trybu korzystania z tych obiektów.

Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji kompetencję rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów korzystających z obiektów użyteczności publicznej. Tego typu reguły zawarte zostały w załączniku Nr 1 do zarządzenia Nr 69/2020 Wójta Gminy Kobylanka. Zamieszone tam postanowienia wskazują podmiot administrujący świetlicami wiejskimi na terenie Gminy, osoby dysponujące kluczami do tych obiektów, sposób ubiegania się o wynajęcie świetlic, rozpatrywania wniosków w tej sprawie i udostępniania świetlic (odpłatnie, na podstawie umowy zawieranej w Wójtem), a także przyznają Wójtowi kompetencję do wyrażenia zgody na bezpłatne skorzystanie ze świetlicy wiejskiej.

Powyższe kwestie odnoszą się do zasady i trybu korzystania ze świetlic wiejskich, a zatem ich unormowanie jest uprawnieniem przysługującym - na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. - Radzie Gminy Kobylanka, nie zaś organowi wykonawczemu tej Gminy.

Odnosząc się do załącznika Nr 2 do zarządzenia Nr 69/2020, w którym ustalone zostały stawki opłat, jakie należy wnieść za wynajęcie świetlic wiejskich zlokalizowanych na terenie Gminy Kobylanka, organ nadzoru podkreślił, że co prawda w uchwale Rady Gminy Kobylanka z dnia 28 maja 2009 r. Nr XXXV/231/09 organ stanowiący Gminy upoważnił Wójta Gminy Kobylanka do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowiących własność Gminy Kobylanka, jednakże umocowania tego nie sposób uznać za prawidłowe.

Dalej Wojewoda zaakcentował, że uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. mają charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zawiera bowiem wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego, co wynika z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych (np. w art. 40 u.s.g.) stawia umocowanie zawartej w tej normie. W konsekwencji aktem prawa miejscowego będzie również akt podjęty przez organ wykonawczy w ramach subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 u.s.k.

Oznacza to zatem, że zarządzenie Wójta ustalające stawki opłat za wynajem świetlic wiejskich, wydane na podstawie upoważnienia udzielonego przez radę gminy do uregulowania tych kwestii, jest aktem prawa miejscowego, którego wejście w życie jest uzależnione od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei art. 13 pkt 2 ww. ustawy przewiduje dla skutecznego wejścia w życie aktu prawa miejscowego jego opublikowanie w dzienniku urzędowym. Tymczasem zarządzenie Wójta Gminy Kobylanka z dnia 20 sierpnia 2020 r. nie spełnia tego warunku.

Zdaniem organu nadzoru, charakter aktu prawa miejscowego ma również uchwała Nr XXXV/231/09 Rady Gminy Kobylanka z dnia 28 maja 2009 r., a zatem także ona powinna być ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Zaniechanie promulgacji tej uchwały powoduje, że zawarte w niej postanowienia nie mogą być uznane za obowiązujące. W rezultacie przyjąć trzeba, że umocowanie Wójta Gminy Kobylanka do decydowania o wysokości stawek opłat za wynajem świetlic wiejskich jest nieprawidłowe, a więc podejmowane przez ten organ czynności w tym zakresie nie mają mocy prawnej.

Wójt Gminy Kobylanka (dalej "Wójt") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze wnosząc o jego uchylenie z uwagi na naruszenie:

1. - art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego zastosowanie pomimo faktu, że uchylone zarządzenie nie jest sprzeczne z prawem,
2. - art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. poprzez stwierdzenie, że wynajem i użyczanie świetlic wiejskich nie wchodzą w zakres gospodarowania mieniem komunalnym, a wskutek tego odebranie organowi wykonawczemu możliwości realizowania zadań przypisanych mu ustawami,
3. - art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez przyjęcie zawartych w zarządzeniu procedur i czynności administracyjnych za zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej,
4. - art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.k. poprzez generalne przyjęcie, że wszystkie uchwały podejmowane w oparciu o ten przepis mają charakter aktów prawa miejscowego, a w konsekwencji taki charakter muszą mieć również zarządzenia organu wykonawczego wydane w ramach subdelegcji uprawnienia zawartego w tym przepisie,
5. - art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 u.s.k. poprzez przyjęcie, że uchwała Nr XXXV/231/09 z dnia 28 maja 2009 r. w sprawie upoważnienia Wójta Gminy Kobylanka do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne oraz za korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej ma charakter aktu prawa miejscowego,
6. - art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 3 i 5 u.s.g. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niewyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia,
7. - art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez stwierdzenie, że postanowienia zawarte w uchwale Nr XXXV/231/09 Rady Gminy Kobylanka z dnia 28 maja 2009 r. są nieobowiązujące.

W ocenie Wójta podstawa prawna do wydania zarządzenia w tej sprawie w postaci art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. jest prawidłowa, albowiem kwestia wynajmu bądź użyczania świetlic wiejskich mieści się w pojęciu gospodarowania mieniem. Gospodarowanie mieniem komunalnym jest kompetencją wójta, a mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do gminy (art. 43 u.s.g.), wobec tego zakwestionowanie przez organ nadzoru możliwości sformalizowania przez wójta czynności związanych z wynajmem i użyczaniem świetlic stanowi naruszenie prawa własności, ponieważ ogranicza uprawnienia właściciela do dysponowania rzeczą.

Według Wójta, zakwestionowane zarządzenie nie zawiera regulacji mieszczących się w pojęciu "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Obejmuje jedynie procedurę administracyjną w zakresie wynajmu i użyczania tych obiektów, stanowi swoistą "instrukcję postępowania" dla potencjalnych najemców, prowadzącą do zawarcia umowy najmu i udostępnienia obiektu przez właściciela. Tego rodzaju czynności pozostają poza zakresem upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., umożliwiającego stanowienie przez radę gminy aktów prawa miejscowego w zakresie tworzenia zasad i trybu korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej przez społeczność lokalną, dotyczą bowiem zasad i trybu gospodarowania i korzystania z tego mienia przez jednostkę nim gospodarującą.

Nie można się zgodzić z podejściem organu nadzoru, ponieważ jego konsekwencją musiałaby być konkluzja, że aby móc wynajmować świetlice (a więc gospodarować mieniem gminnym), niezbędna jest uchwała rady gminy, określająca zasady najmu. Takich kompetencji ustawowych - w zakresie zwykłego zarządu mieniem - organ stanowiący nie posiada.

Podstawę prawną do określenia stawek stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., przyznający radzie gminy kompetencję do ustalania cen i opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, a także ust. 2 tego artykułu, stwarzający możliwość przekazania powyższego uprawnienia organowi wykonawczemu. Rada Gminy Kobylanka dokonała przedmiotowej subdelegacji, podejmując uchwałę Nr XXXV/231/09 z dnia 28 maja 2009 r. w sprawie upoważnienia Wójta Gminy Kobylanka do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne oraz za korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Uchwała Nr XXXV/231/09 Rady Gminy Kobylanka, przekazująca Wójtowi uprawnienie do ustalania cen i opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz jest skierowana do ściśle określonego adresata (wójta), a zawarta w niej norma ma konkretny i indywidualny charakter.

Nie spełnia więc przesłanek uznania za akt prawa miejscowego, a więc nie wymagała promulgacji. Poza tym organ nadzoru nie zakwestionował charakteru przedmiotowej uchwały w momencie jej podjęcia w 2009 r., czyli wówczas - słusznie - nie budziła ona żadnych wątpliwości. Obecnie uznał, że istnieją przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, jednak nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 94 ust. 2 u.s.g. i nie skierował skargi do sądu administracyjnego, wnosząc o orzeczenie niezgodności z prawem tej uchwały. Zamiast tego Wojewoda przyjął tryb postępowania nieprzewidziany w żadnym przepisie prawa i przyznał sobie kompetencję zastrzeżoną dla sądu: stwierdził arbitralnie, że postanowienia uchwały nie obowiązują.

Ponadto organ w postępowaniu nadzorczym całkowicie pominął kwestię skutków funkcjonowania uchwały o subdelegacji uprawnienia do ustalenia stawek za korzystanie ze świetlic, jak również swojego stanowiska w tym zakresie - czyli braku jakichkolwiek zastrzeżeń odnośnie wcześniejszego zarządzenia wydanego w oparciu o tę uchwałę. Tymczasem takie zarządzenie zostało wydane przez Wójta Gminy Kobylanka, Nr 51/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia stawek za wynajem pomieszczeń o charakterze użyteczności publicznej, położonych na terenie Gminy Kobylanka. Przedmiotowe zarządzenie oprócz wysokości stawek za wynajem świetlic wskazywało także m.in. rodzaje podmiotów, które mogą być zwolnione z opłat, możliwy wymiar tego zwolnienia oraz przypadki wydarzeń lub uroczystości, kiedy nie są pobierane opłaty. Zarządzenie to nie zostało uznane przez organ nadzoru za sprzeczne z prawem, podobnie jak i wydane w oparciu o uchwałę upoważniającą zarządzenie Nr 72/2020 z dnia 25 sierpnia 2020 r. w sprawie wysokości stawek czynszu za najem lokali użytkowych oraz pomieszczeń o charakterze użyteczności publicznej należących do Gminy Kobylanka.

Uchwała Nr XXXV/231/09 Rady Gminy Kobylanka w sprawie upoważnienia Wójta Gminy Kobylanka do ustalania cen i opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej nie ma i nie powinna mieć charakteru aktu prawa miejscowego i stanowi prawidłowe umocowanie prawne do wydania zarządzenia w sprawie wysokości stawek opłat za wynajem świetlic wiejskich. Zarządzenie unieważnione przez organ nadzoru nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego przypisanego w tym zakresie organowi wykonawczemu gminy, a więc nie może mieć charakteru aktu prawa miejscowego. Poza tym, nie tylko brak kompetencji organu wykonawczego do wydania takiego aktu w sprawach innych niż określone w art. 41 ust. 2 u.s.g. wskazuje na niemożność uznania zarządzenia za akt prawa miejscowego, przesądza o tym także sama jego treść. Skoro stanowi ono o wysokości stawek za wynajem świetlic i reguluje procedurę prowadzącą do zawarcia umowy najmu, jest swego rodzaju "ofertą" dla osób zainteresowanych wynajmem, nie zaś aktem kreującym abstrakcyjne i generalne normy.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie nie podzielając zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), do których to aktów zaliczają się bez wątpienia rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody wydawane na podstawie art. 91 u.s.g.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.

90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Z zestawienia tych przepisów wynika, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy. W orzecznictwie przyjmuje się, że takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia Nr 69/2020 Wójta Gminy Kobylanka z dnia 20 sierpnia 2020 r. w sprawie stawek opłat za wynajem świetlic wiejskich oraz procedury wynajmowania i użyczania tych obiektów uznając je za istotnie naruszające prawo. Zdaniem Sądu, stanowisko to zasługuje na akceptacje.

Przechodząc do oceny zasadności argumentacji skargi w pierwszej kolejności podnieść należy, że rację należy przyznać Wojewodzie, że zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, który podlegał obowiązkowi publikacji i który to Wójt wydał z przekroczeniem przypisanych uprawień jako organu wykonawczego.

Aktem prawa miejscowego jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym, nieodnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów oraz o charakterze abstrakcyjnym, mający wielokrotne zastosowanie, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. Akt prawa miejscowego ma charakter aktu ogólnego, kierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów, niekonsumującego się w drodze jednorazowego zastosowania. Zaprezentowane stanowisko jest zgodne orzecznictwem, w którym podkreśla się, że o charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań - rodzaj zamieszczonych w niej norm. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 430/19, z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10, czy z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądowych Administracyjnych).

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, zakwestionowane rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzenie zawiera normy generalno-abstrakcyjne. Zarządzenie bowiem reguluje także zasady i tryb korzystania ze świetlic, normując kwestie wynajmowania i ich użyczania oraz opłaty z tym związane. Regulacje w nim określone skierowane zostały zarówno do pracowników Urzędu Gminy jak i podmiotów ubiegających się o użyczenie czy najem świetlicy. Jego adresatami nie jest zatem sama administracja, skoro obejmuje on swoją regulacją podmioty znajdujące się poza nią (podmioty zewnętrzne). Odnosi się więc do nieokreślonego kręgu potencjalnych adresatów, definiując ich poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie ich z nazwy.

W konsekwencji stwierdzić należy, że spełniony został wymóg określenia adresata generalnie. Poza tym zarządzenie dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednokrotnych, kształtując sytuację prawną podmiotów ubiegających się o udostępnienie świetlicy w trybie najmu czy użyczenia (poprzez nałożenie obowiązku złożenia wniosku czy uiszczenia opłaty). Zawiera wypowiedzi dyrektywalne wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się. W efekcie normy zawarte w zarządzeniu są w pełni prawnie wiążą dla tych wszystkich podmiotów, których zarządzenie – biorąc pod uwagę jego zakres przedmiotowo-podmiotowy- dotyczy.

Skoro adresaci tego zarządzenia zostali określeni generalnie, a uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, to tym samym ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Argumentacja podniesiona w skardze w żaden sposób nie podważa tego stanowiska. W szczególności Sąd nie podziela twierdzenia Wójta, aby zarządzenie stanowiło swego rodzaju "ofertę" dla osób zainteresowanych wynajmem. Wręcz przeciwnie, ustalona przez organ nadzoru prawidłowo okoliczność, że jest aktem, który reguluje zasady i tryb oraz odpłatność za korzystanie ze świetlicy jako obiektu użyteczności publicznej dowodzi, że zarządzenie należy zaliczyć do kategorii aktów prawa miejscowego. Nietrafiona jest także sugestia jakoby ustalenie opłaty dokonane w oparciu o art. 4 ust.2 u.g.k. oraz uchwały Nr XXXV/231/09 Rady Gminy Kobylanka z dnia 28 maja 2009 r. w sprawie upoważnienia Wójta Gminy Kobylanka do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne oraz za korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej, wykluczało uznanie zarządzenia za akt prawa powszechnie obowiązujący na terenie gminy.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek (art. 4 ust.2 u.g.k.)

Wprawdzie w orzecznictwie sądowym istnieje rozbieżność co do kwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego, jednakże obecnie przeważa pogląd, że akty, w tym zarządzenia organu wykonawczego wydane na skutek dalszego delegowania kompetencji przez radę gminy, stanowią akty prawa miejscowego. Ocena charakteru aktów wydanych przez organy gminy (radę gminy, organ wykonawczy) na podstawie art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. była przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że "niewątpliwie przewidziane w art. 4 ust. 2 u.g.k. upoważnienie do powierzenia przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uprawnień z art. 4 ust. 1 pkt 2 tego przepisu organom wykonawczym tych jednostek, odbiega od zasady wyrażonej w art. 41 ust. 1 u.s.g. że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy (wyjątek dotyczy przepisów porządkowych).

Nie może jednak wpływać na ocenę charakteru prawnego uchwał organów stanowiących, gdyż o tym decyduje rodzaj materii regulowanych daną uchwałą." (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 27/16, dostępny w Internecie).

Zdaniem Sądu, rodzaj materii unormowanej zarządzeniem jak i charakter norm prawnych w nim zawartych uprawniał Wojewodę do potraktowania zarządzenia jako aktu prawa miejscowego, w stosunku do którego istniał obowiązek jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g.). Co do zasady akt taki wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Jak trafnie ustalił organ nadzoru, wymóg ogłoszenia zarządzenia i zapewnienia odpowiedniego vocatio legis nie został przez Wójta spełniony, ponieważ w § 7 tego aktu postanowiono, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania. Z kolei niezachowanie tych warunków świadczy o tym, że zarządzenie w sposób istotny narusza prawo.

Każdy akt prawa miejscowego powinien być wydany na podstawie upoważnienia ustawowego i mieścić się w sferze działania danego organu. Kompetencje do wydania zarządzenia Wójt wywiódł nie tylko z art. 4 ust.2 u.g.k., ale też z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. W ocenie Sądu, zgodzić należy się z organem nadzoru, że Wójt Gminy wydając zarządzenie wykroczył poza uprawnienie przyznane mu art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., jednocześnie wkraczając w kompetencje Rady Gminy, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że ustawodawca w u.s.g. dokonał podziału kompetencji między radą gminy, a wójtem. Art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. stanowi, że do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Natomiast art. 40 w zw. z art. 41 u.s.g. wskazuje na uprawienie rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy w zakresie w nim wskazanym. Z regulacji tych wynika, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, że rada gminy, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do wójta, jest upoważniona do ustalania zasad gospodarowania mieniem komunalnym, natomiast bieżące gospodarowanie mieniem komunalnym, między innymi poprzez składanie oświadczeń woli w imieniu gminy, czyli podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego, należy do właściwości wójta (por. wyroki: NSA z dnia 23 marca 2004 r. sygn. akt OSK 29/04, WSA w Opolu z dnia 15 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Op 189/04, WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1588/17, dostępne w Internecie).

Gospodarowanie mieniem obejmuje ogół czynności faktycznych i prawnych, które składają się na zarządzanie, dysponowanie i zajmowanie się mieniem w formach prawem dopuszczalnych. Gospodarowanie mieniem polega w szczególności na wykonywaniu czynności wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, o czym przesądza art. 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a tej ustawy. Najem jak i użyczanie są instytucjami prawa cywilnego, a zatem gospodarowanie nieruchomościami komunalnymi polegające na użyczeniu czy wynajmie nieruchomości polega przede wszystkim na dokonywaniu czynności cywilnoprawych.

Przy czym nie można utożsamiać uprawnienia do gospodarowania mieniem komunalnym z uprawieniem do ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami tworzącymi ww. mienie. Na mocy art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g. w zw. z art. 41 u.s.g. to radzie gminy przysługuje prawo do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przyjąć zatem trzeba, że choć do organu wykonawczego (wójta) należy bieżące gospodarowanie mieniem gminu, tym niemniej to organ stanowiący (rada) decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu na mocy art. 40 u.s.g.

W świetle art. 40 ust.2 pkt 4 u.s.g. nie ulega wątpliwości, że zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów może być określonych wyłącznie przez radę gminy w drodze uchwały. Już tylko z tych powodów zgodzić należy się z organem nadzoru, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" jako dotyczące norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się, należy odróżnić od pojęcia gospodarowania mieniem.

Niewątpliwie świetlica wiejska jest obiektem użyteczności publicznej, zaś zarządzenie nie jest wyrazem wykonywania przez wójta uprawnień jako podmiotu gospodarującego świetlicami wiejskimi. Rację trzeba przyznać organowi nadzoru, że regulacje zarządzenia zawarte w złączniku nr 1 z uwagi na to, że normują sposób postępowania administratorów świetlic wiejskich (w tym rozpatrywania spraw o użyczenie czy wynajem) oraz osób zainteresowanych ich wynajmem bądź użyczeniem, uznać należy za zbiór zasad korzystania z tego obiektu. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że wprawdzie gospodarowanie mieniem polegające na użyczeniu czy wynajmie obiektu świetlicy (a więc dokonaniu czynności prawa cywilnego) jest uprawnieniem wójta, lecz określanie ogólnych zasad i trybu korzystania z tego obiektu należy już do organu stanowiącego. Oznacza to zatem, że Wójt wkroczył w uprawnienia zastrzeżone do kompetencji Rady Gminy i nie mając umocowania uregulował kwestię nie mieszczącą się w zakresie przysługującemu mu prawa do gospodarowania mieniem.

Z kolei jako zbyt daleko idące traktować należy wywody organu nadzoru odnoszące się do kwalifikacji jak i obowiązywania uchwały Rady Gminy Kobylanka z dnia 28 maja 2009 r. Nr XXXV/231/09 w sprawie upoważnienia Wójta Gminy Kobylanka do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne oraz za korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej w sytuacji, gdy organ nie wykazał, aby uchwała ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda zaakcentował, że utracił kompetencję do stwierdzenia nieważności, zaś obecnie uprawnienie do orzeczenia o niegodności z prawem tego aktu posiada sąd administracyjny. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że Wojewoda nie zaskarżył do tut Sądu ww. uchwały. Co istotne uchwała ta nie był przedmiotem niniejszego postępowania nadzorczego, stąd organ nadzoru nie miał uprawnienia do dokonywania w tym postępowaniu jakiejkolwiek jej oceny.

Powyższe uchybienie organu nadzoru pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Wystarczające dla stwierdzenia nieważności zarządzenia stanowi bowiem powołana przez organ nadzoru okoliczność braku jego publikacji jak i przekroczenia kompetencji w ramach wykonywanych przez wójta zadań organu wykonawczego.

Podsumowując tę część rozważań zaakcentowania wymaga, że zarzuty naruszenia przepisów u.s.g. i u.g.k. nie mogły odnieść zamierzonego skargą skutku, gdyż organ zasadnie przyjął, że zakwestionowane przez niego zarządzenie narusza obowiązujący porządek prawny w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu nadzorczym przepisy k.p.a. stosuje się jedynie odpowiednio (art. 91 ust. 5 u.s.g.). Przede wszystkim organ nadzoru kontrolując zgodność z prawem aktów w wydanych przez organy gminy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a zatem nie mógł dopuścić się uchybienia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie naruszył także art. 107 § 1 k.p.a., gdyż swoje stanowisko szeroko uzasadnił, przedstawiając zasadnicze motywy podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego, które Sąd w zasadniczej mierze podzielił.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.