Uzasadnienie
Wójt Gminy decyzją nr [...], z dnia [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwaną dalej "ustawą", po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] złożonego przez P.W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wolno stojących, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...].
W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], znak [...] uchylającą w całości decyzję organu pierwszonstancyjną, sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia - wykonano nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012r., poz. 647).
Zgodnie z treścią decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wezwano również, w trakcie prowadzonego ponownie postępowania, inwestora do uzupełnienia wniosku zgodnie z wymogami art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia [...], inwestor dokonał uzupełnienia wniosku o wydanie warunków zabudowy, przedkładając: załącznik nr 1a - zagospodarowanie działki nr [...] obr. [...]; załącznik nr 2a - forma graficzna budynku - rysunek 1, przekrój, rysunek 2 elewacja frontowa; załącznik 3a - charakterystyka inwestycji część opisowa oraz załącznik nr 1a - zagospodarowanie działki nr [...] obr. [...]; załącznik nr 2a - forma graficzna budynku rysunek 1 – przekrój, rysunek 2 elewacja frontowa; załącznik 3a - charakterystyka inwestycji część opisowa.
Organ stwierdził, że zakres rzeczowy inwestycji objętej wnioskiem dotyczył terenu, na którym brak jest planu miejscowego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków.
W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznaczono wokół działki budowlanej, obszar analizowany i przeprowadzono w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla potrzeb analizy pobrano z zasobów Starostwa Powiatowego kopię mapy w skali 1:1000 (aktualna na dzień [...]), o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar objęty inwestycją, tj. działki [...] oznaczono na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000. Szerokość frontu działki nr [...] od strony frontowej, czyli ul. [...] wynosi ok. 25m., szerokość frontu działki nr [...] od strony frontowej czyli ul. [...] wynosi ok. 25m. Wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, określono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). W ocenie organu I instancji, wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały spełnione.
Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył G.P., strona postępowania, oraz D.T. G.P. zarzucił zaskarżonej decyzji nieważność z tej przyczyny, że jego pełnomocnik (D.T.) nie brała z winy organu udziału w prowadzonym postępowaniu, nie była powiadamiana o możliwości zapoznania się z dowodami zebranymi w postępowaniu, o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, nie została jej doręczona decyzja. Tym samym prawa samej strony do uczestniczenia w postępowaniu zostały ograniczone. Sama D.T. brała udział w postępowaniu, jednakże jako samodzielna strona, a nie jako pełnomocnik G.P.
Ponadto odwołujący zarzucił niewykonanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w zakresie przedstawienia charakterystyki inwestycji przez inwestora, szczegółowej analizy budynków sąsiednich, niezgodności ustalonej powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni zabudowy terenu sąsiedniego i związanego z tą niezgodnością zagrożenia zalewania ul. [...], ul [...]. Podniósł, że ustalone warunki zabudowy według przedłożonych przez inwestora projektów budynków są, niemożliwe do spełnienia. Podtrzymał również wszystkie zarzuty podnoszone w pierwszym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Zarzuty takie podniosła również odwołująca się D.T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 627), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.), po rozpoznaniu odwołania G.P. i D.T. od decyzji nr [...] Wójta Gminy z dnia [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy.
Kolegium stwierdziło, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przez P.W. zamierzenia. Zdaniem organu, istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej przez organ I instancji, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu orzekania przez organ odwoławczy oraz w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu (art. 138 w związku z art. 140 K.p.a.).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Dyspozycja art. 61 ust. 1 pkt 4 nawiązuje do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem przepisy tej ustawy regulują zasady i tryb uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Według art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 7 ust. 2 tej ustawy wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. I tak, w dacie wydania decyzji, której dotyczy odwołanie, zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi wymagało przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha.
Nowela ustawy o, ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 8 marca 2013 r. (Dz.U. 2013 r., poz. 503), która weszła w życie z dniem 26 maja 2013 r., zmieniając treść art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, wprowadziła zasadę, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wszystkich gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III (a więc niezależnie od powierzchni tych gruntów), wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Wnioskowana inwestycja jest lokowana na dwóch wyodrębnionych geodezyjnie działkach, których grunt stanowi użytek klasy IIIa o łącznej powierzchni [...] ha (działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha).
W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że w obowiązującym stanie prawnym (w dacie wydawania decyzji organu odwoławczego) teren wskazany przez inwestora do zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wymaga uzyskania zgody właściwego organu na taką zmianę. Przede wszystkim, z tej przyczyny nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Uwzględniając aktualny stan prawny zaskarżoną decyzję należało zatem uchylić i odmówić ustalenia warunków zabudowy.
W ocenie organu odwoławczego, przeszkoda ta dla ustalenia warunków zabudowy wyprzedza inne ewentualne zarzuty stawiane zaskarżonej decyzji, w związku z czym Kolegium nie badało wskazywanych zarzutów uznając, iż nie mają one ostatecznie wpływu na wynik sprawy.
Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez P.W.. Skarżący wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
- 2. zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spraw, tj.:
- a) art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne jego zastosowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sytuacji, gdy powinno zastosować niniejszy przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez skarżącego (czyli na dzień [...]), zastosowało niniejszy przepis w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania,
- b) art. 2 Konstytucji poprzez zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania, czyli po nowelizacji, która weszła w życie dnia 26 maja 2013 r., a nie w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez skarżącego,
- 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,
- b) art. 8 K.p.a., poprzez nieuczynienie zadość zasadzie pogłębiania zaufania do władzy publicznej.
Z podniesionych w skardze zarzutów, w ocenie skarżącego, w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zarzut błędnego zastosowania przez organ odwoławczy art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie stwierdziło, iż nie można ustalić warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na to, że jedna z przesłanek, wskazana w art.61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie została spełniona, bowiem obowiązujący w dacie orzekania art.7 ust.1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje przeznaczanie użytków rolnych klas I-III na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uprzednim uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Skarżący podkreślił, takie brzmienie art.7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązuje od dnia 26 maja 2013 r. Przed nowelizacją, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymagało uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej tylko wtedy, gdy ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha.
Zdaniem skarżącego, skoro ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera przepisów przejściowych, w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji skarżącego, czyli przepisy obowiązujące dnia 2 kwietnia 2012 r. Według skarżącego, w orzecznictwie sądowym panuje pogląd, iż zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w ustawie zasadniczej, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie, opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość".
Co więcej - w przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia z pogorszeniem sytuacji skarżącego w porównaniu, do stanu poprzedniego - a zatem działanie prawa wstecz jest w takiej sytuacji w ogóle niedopuszczalne (wyrok NSA z 17.07.2007, także: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2009 r. Sygn. akt: I SA/Go 11/09; podobnie: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 września 2011 r., Sygn. akt: II SA/Go 610/11; Wyrok WSA w Opolu z 4.06.2008 r., I SA/Op 89/08). Tym samym stosując w niniejszej sprawie przepis, który wszedł w życie po złożeniu przez uprawnionego wniosku, a także po wydaniu przez organ I instancji decyzji, organ II instancji bez wątpienia naruszył przepis art. 2 Konstytucji RP.
Wnioskowana przez skarżącego inwestycja jest lokowana na dwóch wyodrębnionych geodezyjnie działkach, których grunt stanowi użytek klasy IlIa o łącznej powierzchni [...] ha (działka nr [...] o powierzchni [...] ha i działka nr [...] o powierzchni [...] ha). Oznacza to, iż obszar ten nie przekracza 0,5 ha, w związku z czym nie była wymagana zgoda Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Ponadto skarżący dodał, iż dnia [...] została wydana przez Starostę decyzja, zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolniczej [...] ha gruntów rolnych klasy IIia stanowiących działkę nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym gruntów [...], w gminie [...]. Ustalono również warunki wyłączenia gruntów opisanych wyżej i przeznaczonych na cele nierolnicze. Decyzja taka może być wydana tylko w stosunku do gruntów przeznaczonych wcześniej na cele nierolnicze lub nieleśne (w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Decyzje te zostały wydane na rzecz T.W., będącej właścicielką ww. działki. Działka ta następnie została podzielona (na działki o nr: [...]), a skarżący nabył działki o nr [...] i to właśnie ich dotyczył wniosek w sprawie wydania warunków zabudowy. Wraz z nabyciem tych działek przeszedł na skarżącego obowiązek dokonywania opłat rocznych, wynikających z decyzji z dnia [...] zezwalającej na wyłączenie ww. gruntów z produkcji, które to każdego roku skarżący uiszcza.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.).
Materialno-prawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.).
Obowiązująca ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów (art. 1). Gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy są, między innymi, grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (art. 2 ust. 1), przy czym nie uważa się za grunty rolne gruntów znajdujących się pod parkami i ogrodami wpisanymi do rejestru zabytków (art. 2 ust. 3). Ochrona gruntów rolnych polega między innymi na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne oraz zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym w skutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2). Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się, w myśl art. 4 pkt 6 ww. ustawy, ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Powołane powyżej przepisy w zasadzie nie ulegały zmianom od momentu złożenia przez P.W. wniosku o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji (dnia 2.04.2012 r.).
Z dniem 26 maja 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013, poz. 503). Zarówno w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 26 maja 2013 r., jak i po tym dniu, na skutek ww. nowelizacji, zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, określona w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonuje się co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed nowelizacją, w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha, zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne wymagała uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zmiana przeznaczenia mniejszego obszaru użytków rolnych tej klasy, zgody takiej nie wymagała i właśnie w tym stanie prawnym została wydana decyzja Wójta Gminy z dnia [...].
Natomiast, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji, tj. od 26 maja 2013 r., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W przepisie tym zrezygnowano więc z kryterium obszarowego przewidując, iż generalnie przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, wymaga zgody właściwego ministra, niezależnie od powierzchni tego gruntu.
W ocenie sądu, podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Do takiej kategorii gruntów nie należą bez wątpienia grunty kategorii bonitacyjnej III. Analiza uzasadnienia ustawy nowelizującej wskazuje, iż celem ustawodawcy było usunięcie istotnych wątpliwości interpretacyjnych, także w orzecznictwie sądów administracyjnych, w kwestiach regulowanych przepisami ww. ustawy w zakresie procedury związanej z ubieganiem się przez właścicieli (inwestorów) o zmianę przeznaczenia, podlegających szczególnej ochronie, gruntów rolnych i leśnych.
Należy dodać, że procedura uzyskania zgody właściwego organu stanowi pierwszy etap i jest konieczna do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klasy od I-III na cele nierolnicze i nieleśne, dokonującego się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 7 ust. 3 wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1-5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne nie może być wszczęte niezależnie od postępowania planistycznego, a podmiot indywidualny nie może skutecznie złożyć wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów.
Ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którą znowelizowano ww. przepisy, nie zawiera przepisów przejściowych, z których wynikałoby, że do spraw wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro ustawodawca przemilczał kwestię stosowania nowego prawa, to jego wolą było stosowanie zmienionych przepisów również do spraw już wszczętych, a niezakończonych.
Określona w art.15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to także z art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji.
Wprawdzie z zasady dwuinstancyjności wynika, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej sprawy administracyjnej, która była rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie następuje na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, chyba że zmiana przepisów zawiera przepisy intertemporalne (wyrok NSA z 9.04.2012 r. sygn..akt II OSK 190/11 – dostępny w internecie).Powyższe stanowisko, skład sądu orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela.
Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku, że teren, dla którego ma być wydana decyzja, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.
1. Tereny objęte zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, to tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy którego sporządzaniu wydano taką zgodę, a który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139) utracił moc obowiązującą. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika (analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu k.34), że wskazane przez P.W. działki nigdy nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów na inne cele niż rolne.
Przepis art. 6 K.p.a. nakazuje organom administracji publicznej działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w sytuacji zatem, gdy brak jest przepisów intertemporalnych wskazujących, że ustawodawca uznał za zasadne, wyłączenie stosowania nowego stanu prawnego do sytuacji i zdarzeń zaistniałych wcześniej, a z dniem 26 maja 2013 r., a więc już po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji, doszło do nowelizacji przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ramach której zmieniono, między innymi, treść przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, w stanie prawnym istniejącym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie była możliwa zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, na cele nierolnicze i nieleśne, w inny sposób niż poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzonego w trybie określonym w przepisach ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i to jeszcze pod warunkiem wcześniejszego uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia tych gruntów.
Zamierzona inwestycja, w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy (22.07.2013 r.) nie spełniała więc warunku określonego treścią przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co nakładało na organ odwoławczy obowiązek uchylenia decyzji organu I instancji i wydania decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nawet bez badania spełnienia pozostałych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust.1 pkt 1-3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na to, że przesłanki określone w art.61 ust.1 muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednej z nich uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy.
W konsekwencji zatem zarzuty skargi nie są zasadne i nie mają wpływu na wynik sprawy. Powyższe stanowisko odnosi się także do wydanej w 2007 r. decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, który to akt w niniejszym postępowaniu nie może być przedmiotem oceny przez sąd, dodać jednak należy, że decyzja ta wydana została w innym stanie faktycznym, a nadto nie powoduje zmiany przeznaczenia gruntów rolnych.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanego na wstępie kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżoną decyzję, organ prawa nie naruszył.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.