Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 157 oraz art. 235 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 z późn. zm.) – utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] r. w zakresie nieodpłatnego przeniesienia własności zabudowanej działki nr [...].
Powyższe rozstrzygnięcie Kolegium zapadło w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy przeniósł nieodpłatnie prawo własności działki gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha, położonego w obrębie ewidencyjnym K. na rzecz Z. B. W uzasadnieniu wskazano, że [...] r. Naczelnik Gminy wydał decyzję w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność Z. B. Zgodnie z punktem 5 tej decyzji, część działki nr [...] o powierzchni [...] ha została przydzielona ww. w dożywotnie użytkowanie z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. W wyniku ponownego pomiaru i zmiany numeracji powstała działka nr [...] o powierzchni [...] ha wobec czego dokonano przeniesienia odnośnie tych właśnie działek.
Na skutek wniesienia przez Z. B. odwołania, decyzja ta została uchylona w całości (decyzją Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] r.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Wójt przeniósł własność działek o powierzchni [...] ha podczas gdy z mocy ustawy odwołującej się przysługuje prawo własności do działki o powierzchni [...] ha.
Z. B. zmarła w dniu[...] r.
Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy odmówił D. P. (spadkobiercy Z. B.) przeniesienia nieodpłatnie prawa własności działek nr [...] o powierzchni ogólnej [...] ha a także części działki nr [...] o powierzchni ogólnej [...] ha - położonych w obrębie ewidencyjnym K., wskazując, że złożenie wniosku o przeniesienie własności działki na rzecz osoby, której przysługuje prawo użytkowania tej działki i prawo do bezpłatnego korzystania z części budynku mieszkalnego (pokój, kuchnia, spiżarka) oraz pomieszczenia w budynku gospodarczym w rozmiarze niezbędnym do zaspokojenia potrzeb rolnika z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa na podstawie obowiązujących przepisów – jest możliwe także przez zstępnego osoby uprawnionej, jednak pod warunkiem, że faktycznie włada on daną nieruchomością w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom.
Decyzją z dnia [...] r. Starosta uchylił opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. i przeniósł nieodpłatnie prawo własności nieruchomości niezabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz nieruchomości zabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o powierzchni [...] ha położonych w obrębie geodezyjnym K. – na rzecz D. P. M. J. i K. O. – w udziałach po [...]
Odwołanie od tej decyzji wniosła M. L., jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze– decyzją z dnia [...] r. - umorzyło postępowanie odwoławcze, wskazując że nie jest ona stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołująca się jest bowiem jedynie najemcą lokalu mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] podlegającej uwłaszczeniu w myśl przepisów art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości, na podstawie przepisów powołanej wyżej ustawy, mogą występować osoby wskazane w art. 118 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy. Tylko te podmioty są uprawnione do nabycia prawa własności nieruchomości w tym trybie. Podobne uprawnienia nie przysługują natomiast podmiotom nie spełniającym przesłanek wymienionych w art. 118 cytowanej ustawy. Nie przysługują one zatem najemcom budynków czy też lokali mieszkalnych znajdujących się na działce podlegającej uwłaszczeniu.
Prawa wynikające z art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie podlegają ograniczeniu ze względu na uprawnienia najemcy wynikające ze stosunku najmu dotyczącego części składowej danej nieruchomości.
Po rozpoznaniu skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny– wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. – skargę tę oddalił. W uzasadnieniu wyroku, Sąd ten wskazał, że tylko przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę interesu prawnego stwarzają dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie daje uprawnienia do ubiegania się o przyznanie nieodpłatnego prawa własności nieruchomości innym osobom niż wymienione w tym przepisie. W ocenie tego Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że skarżąca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r. (w sprawie o sygn. akt I OSK 1093/09) oddalił skargę kasacyjną M. L. od opisanego wyżej wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął, iż podstawę interesu prawnego stanowią przepisy, z których w określonej sprawie wynikają dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki prawne oraz że takich praw lub obowiązków skarżąca, jako najemca lokalu mieszkalnego położonego na uwłaszczonej działce, nie może wywieść z treści art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Sąd I instancji słusznie wskazał, że najem będący stosunkiem obligacyjnym, nie daje stronie tego stosunku praw skutecznych erga omnes. Skarżąca nie mogła zatem skutecznie kwestionować decyzji orzekającej o nabyciu praw rzeczowych do nieruchomości na podstawie art. 118 cytowanej ustawy. Interesu prawnego Małgorzaty Lasoty nie można także wywieść z art. 34 ust. 1 pkt 3 ani z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Decyzją z dnia [...] r., działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze– po rozpoznaniu wniosku M. L. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. - nie stwierdziło nieważności decyzji Starosty z dnia [...] r. w części przeniesienia na rzecz M. J., D. P. i K. O., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości niezabudowanej, oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek [...] o łącznej powierzchni [...] ha położonych w obrębie ewidencyjnym K. Kolegium stwierdziło natomiast nieważność wymienionej decyzji w części przeniesienia na rzecz M. J., D. P. i K. O., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości zabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie geodezyjnym K. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że przyznanie własności działki nr [...] zabudowanej, we współwłasności ze Skarbem Państwa należy uznać za wadliwe.
Kolegium powołało się na wyrok NSA – Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z 17 listopada 1999 r., w którym stwierdzono, że nieodpłatne przeniesienie na rzecz spadkobierców Z. B. na współwłasność działki nr [...] ze Skarbem Państwa stanowi naruszenie prawa.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło nieważności decyzji Starosty z dnia [...] r. ani w części dotyczącej przeniesienia własności działek nr [...] ani działki nr [...] Kolegium uznało, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w danej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny reprezentuje stanowisko o niedopuszczalności nadzwyczajnych postępowań administracyjnych po dokonaniu sądowej kontroli danej decyzji.
Z uwagi na wniesienie przez Prokuratora Rejonowego sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] r., a także decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności tej samej decyzji z dnia [...] r. – w części przeniesienia na rzecz M. J., D. P. i K. O., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości niezabudowanej stanowiącej działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz prawa własności nieruchomości zabudowanej, stanowiącej działkę nr [...] o łącznej powierzchni[...] ha, położonych w obrębie K., a nadto samej decyzji Starosty z dnia [...]r. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło – postanowieniami z dnia [...] r. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanych wyżej decyzji.
Kolejnymi decyzjami z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności wszystkich wymienionych powyżej decyzji.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcia wskazało, że opowiada się za poglądem prezentowanym w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie tylko w tym przypadku, gdy zachodzi konieczność eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Taka sytuacja nie zachodziła jednak w wypadku przedmiotowych decyzji bowiem nie naruszono przywołanych przepisów w sposób nie dający się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym.
Wnioskiem z dnia [...] r. M. L. wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. o niestwierdzeniu nieważności decyzji Starosty z dnia [...] r. dotyczącej nieodpłatnego przyznania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym K. gmina D., oznaczonych jako działki nr [...] na rzecz M. J., D. P. oraz K. O. Postanowieniem z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wznowienia postępowania, wskazując, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postepowania administracyjnego następuje tylko na żądanie strony.
Z kolei w myśl przepisu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. M. L. nie może być uznana za stronę postepowania w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Wymieniona jest najemcą lokalu mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...], będącej przedmiotem decyzji Starosty o nieodpłatnym przyznaniu własności w myśl przepisów art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, której nieważności Kolegium nie stwierdziło w wyniku postępowania, którego wznowienia domaga się obecnie M. L. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości, na podstawie przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników mogą występować osoby wskazane w art. 118 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy.
Zdaniem Kolegium tylko te podmioty są uprawnione do nabycia prawa własności nieruchomości i te właśnie osoby posiadają interes prawny bowiem realizują przysługujące im uprawnienia do nabycia własności nieruchomości będącej przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego. Podobne uprawnienia nie przysługują natomiast najemcom budynków, czy też lokali mieszkalnych znajdujących się na działce podlegającej uwłaszczeniu. Okoliczność, że M. L. nie jest stroną postępowania uwłaszczeniowego została potwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 134/09, a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 czerwca 2010 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1093/09.
Kolejnym wnioskiem, z dnia [...] r. M. L. wystąpiła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta odmówił wznowienia wspomnianego postępowania, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. uchyliło to postanowienie wskazując, że organ I instancji przystąpił do oceny merytorycznej wniosku pomijając ustalenie, czy wniosek ten jest w ogóle dopuszczalny.
Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta ponownie odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., uznając, że M. L. nie jest stroną postępowania wobec czego nie może domagać się wznowienia postępowania w sprawie przyznania własności nieruchomości. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że skarżąca nie dotrzymała jednomiesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] r. wobec czego przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej nie było możliwe. Kolegium podzieliło ponadto stanowisko organu I instancji, że skarżąca będąc najemcą przedmiotowej nieruchomości, nie jest stroną postępowania w sprawie własności nieruchomości.
Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1546/13) oddalił skargę M. L. na opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podzielając stanowisko tego organu, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Pismem z [...] r. M. L. i M. L. złożyli skargę – w trybie art. 227 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego – na działalność Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w której wnieśli o podjęcie działań z urzędu zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] r. Ich zdaniem Kolegium nie powinno nie stwierdzać nieważności decyzji w części działki zabudowanej nr [...], lecz podtrzymać swoją decyzję z [...] r. W toku postępowań prowadzonych pomiędzy decyzjami z dnia [...] r. ustalono, że Skarb Państwa ma udział we współwłasności działki numer [...] a co za tym idzie, niemożliwym w świetle przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników było nieodpłatne przeniesienie prawa własności tej nieruchomości.
Ponadto, Kolegium powinno stwierdzić nieważność decyzji Starosty dlatego, że dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną – tj. decyzją Kolegium z [...] r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji własnej z dnia [...] r. dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. oraz z [...] r.
Skarżący dodali, że doprowadzenie do nieważności decyzji w zakresie działki zabudowanej, w której są lokale, których są najemcami pozwoli im na wykup tych lokali na własność w myśl art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] r. w zakresie nieodpłatnego przeniesienia własności zabudowanej działki nr [...]. Kolegium wyjaśniło, że w piśmie M. i M. L. nie wyrażono zastrzeżeń i zarzutów do poza orzeczniczej działalności Kolegium, a jedynie wskazano zarzuty do decyzji Starosty z dnia [...] r. w zakresie nieodpłatnego przeniesienia własności zabudowanej działki nr [...], która zdaniem wnioskodawców rażąco narusza prawo. W tej sytuacji wniosek nie może być potraktowany jako skarga złożona w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego lecz jako wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji.
Zgodnie z art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony bowiem nie byli adresatami tej decyzji i nie wykazali swego interesu prawnego w jej wzruszeniu w trybie nadzwyczajnym. W myśl art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu jednak Kolegium nie dostrzegło potrzeby wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Ponadto Kolegium prowadziło już postępowanie w sprawie będącej przedmiotem żądania wnioskodawców i nie stwierdziło naruszenia obowiązujących przepisów prawa w sposób uzasadniający wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Kolegium prowadziło także postępowanie w sprawie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty jak również stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] r. w wyniku sprzeciwu Prokuratora Rejonowego– i w wyniku przeprowadzonego postępowania odmówiło stwierdzenia ich nieważności.
Pismem z dnia [...] r. M. L. i M. L. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że z przepisów art. 227, 233 i 235 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, iż skargę może złożyć każdy, kto dostrzeże zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy, naruszenie praworządności lub interesów skarżących. Kolegium winno zająć się złożoną skargą zgodnie z treścią obowiązujących przepisów, a nie pod kątem swojego zdania o interesie prawnym wnioskodawców. Zdaniem wnioskodawców, nieuprawnionym jest stanowisko Kolegium jakoby skargę na działanie organu złożoną w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego należało traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.
Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie tego Kolegium z dnia 11 sierpnia 2014 r. Zdaniem Kolegium, treść żądania wnioskodawców wskazuje na domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] r. Powołany we wniosku art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie tylko i wyłącznie do skarg na działalność pozaorzeczniczą organów. Takie okoliczności nie były jednak przedmiotem pisma stron. Natomiast treść art. 235 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy żądania wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Ponieważ przedmiotem wniosku jest sprawa wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a treść żądania dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...]r. należy uznać, że zarówno pismo z dnia [...] r. jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...]r. zawierają żądanie stwierdzenia nieważności tejże decyzji.
Kolegium podkreśliło, że wcześniej kilkakrotnie badało sprawę rozstrzygnięcia powyższą decyzją, zarówno pod względem formalnym jak i pod względem merytorycznym w trybie nieważnościowym i nie znalazło podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ustawowym terminie złożyli M. L. i M. L., domagając się uchylenia tego postanowienia jak również poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] r. a także zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności art. 227, 233, 235 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie merytorycznego rozpoznania skargi, a także art. 155, 156 § 1 pkt 2 i 7, 158 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] r. a także decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r.
Skarżący wskazali, że skargą z [...] r. wnieśli o podjęcie działań w przedmiocie postępowania Kolegium zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] r. Wspomnianą skargę złożyli w trybie art. 227 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z tym, że nieustannie odmawia się im prawa strony ograniczając argumentację do przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, pomijając możliwość powoływania się na interes prawny wynikający z innych przepisów prawa. Z przepisów regulujących skargę wynika, że może ją złożyć każdy, kto dostrzeże zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy, naruszenie praworządności lub interesów skarżących. Skargę może złożyć zarówno strona, jak i osoba nie będąca stroną postępowania – wówczas organ może wszcząć postępowanie z urzędu. W istocie Kolegium potraktowało skargę wskazującą na możliwość wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z urzędu jako wniosek o wszczęcie tego postępowania, co było działaniem nieuprawnionym.
Skarżący podnieśli, że osoby pozostające w stosunku obligacyjnym (najemcy, dzierżawcy) są uznawani jako strony postępowań administracyjnych, choćby z przepisów o charakterze materialnoprawnym takie uprawnienie nie wynikało.
W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.
Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony (art. 233 Kodeksu postępowania administracyjnego).
W myśl przepisu art. 235 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie.
W ocenie Sądu, taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Nie ulega żadnej wątpliwości, że decyzja Starosty z dnia [...] r. – o uchyleniu decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. i przeniesieniu nieodpłatnie prawa własności nieruchomości niezabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz nieruchomości zabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o powierzchni [...] ha położonych w obrębie geodezyjnym K. – na rzecz D. P., M. J. i K. O. – w udziałach po [...] stała się decyzją ostateczną. Co prawda M. L. złożyła odwołanie od tej decyzji, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze – decyzją z dnia [...] r. umorzyło postępowanie odwoławcze (uznając, że nie jest ona stroną postępowania), zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. oddalił jej skargę na tą decyzję, podzielając stanowisko Kolegium. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r. oddalił skargę M. L. od tego wyroku uznając, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw.
Skoro zatem w omawianej sprawie zapadła już decyzja ostateczna, zatem słusznie Kolegium uznało, mając na uwadze treść przepisu art. 235 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (na który powołuje się także skarżąca) w powiązaniu z treścią jej skargi z dnia [...] r., że należy potraktować tę skargę jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. Słusznie też uznało, że zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o treść art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W sprawie dotyczącej nieodpłatnego nabycia prawa do własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek [...] – w oparciu o przepis art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników – zostało już przesądzone – m.in. prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Sz 134/09) a także z dnia 8 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 1546/13), że skarżący nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skarżący formalnie nie kwestionują powyżej okoliczności – domagając się wszczęcia postępowania w omawianym zakresie z urzędu, jednak treść ich skargi wskazuje, że w istocie z takim stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie zgadzają się, bowiem w ich ocenie osoby pozostające w stosunku obligacyjnym (najemcy, dzierżawcy) "są uznawani jako strony postępowań administracyjnych choćby z przepisów o charakterze materialnoprawnym takie uprawnienie nie wynikało". Zważywszy na to, że opisane wyżej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie są wyrokami prawomocnymi, stanowisko w nich zawarte – w zakresie braku przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego – jest dla Sądu aktualnie rozpoznającego sprawę wiążące.
Należy przy tym zaznaczyć, ze status skarżących w omawianym zakresie nie uległ żadnej zmianie, nie uzyskali jakiegokolwiek prawa własności spornych nieruchomości, nadal są jedynie najemcami i nadal posiadają jedynie interes faktyczny (obecnie toczy się postępowanie o eksmisję) nie zaś prawny w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Należy przy tym zaznaczyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze analizowało już, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia – z urzędu - nieważności wymienionej wyżej decyzji z dnia [...] r., jednak ostatecznie nie znajdując podstaw do takiego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] r. nie stwierdziło nieważności wspomnianej decyzji ani w części dotyczącej przeniesienia na rzecz M. J., D. P.i K. O., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości niezabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek [...] o łącznej powierzchni [...] ha położonej w obrębie geodezyjnym K., jak i w części dotyczącej przeniesienia na rzecz wymienionych spadkobierców Z. B., prawa własności nieruchomości zabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie geodezyjnym K. Jak już wcześniej wskazano, z uwagi na wniesienie przez Prokuratora Rejonowego sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...]r., w części przeniesienia na rzecz M. J., D. P. oraz K. O., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości niezabudowanej, stanowiącej działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz stwierdzenia nieważności tej decyzji w części przeniesienia na ich rzecz prawa własności nieruchomości zabudowanej, stanowiącej działkę nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, a także od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] r. – w części przeniesienia na rzecz M. J., D. P. i K. O., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości niezabudowanej stanowiącej działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz prawa własności nieruchomości zabudowanej, stanowiącej działkę nr [...]o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w obrębie K., a nadto od samej decyzji Starosty z dnia [...]r. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło – postanowieniami z dnia [...]r. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanych wyżej decyzji.
Kolejnymi decyzjami z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło jednak ostatecznie stwierdzenia nieważności wszystkich wymienionych powyżej decyzji zaś strony postępowania nie złożyły wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Podstaw do ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania w związku z pismem skarżących z dnia [...]r. – Kolegium nie znalazło także i tym razem.
Wymaga przy tym podkreślenia, że zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem - wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji - z urzędu, jako pochodzący od osób nie będących stronami postępowania – nie rodzi takiego obowiązku po stronie organu administracji publicznej. Brak jest również środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu administracji do podjęcia takich działań. Wniosek taki stanowi jedynie zawiadomienie organu nadzoru o kwalifikowanej, w ocenie zawiadamiającego, wadliwości ostatecznej decyzji i powinien być rozpatrzony na podstawie art. 233 i 235 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli zostanie wszczęte z urzędu postępowanie na skutek skargi takiej osoby to nie nabywa ona przymiotu strony w postępowaniu (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt IV SA 1563/03).
Na marginesie jedynie należy zauważyć, że o ile rację mają skarżący, iż nie można przenieść nieodpłatnie prawa własności nieruchomości na współwłasność ze Skarbem Państwa (a tak orzeczono decyzją z dnia [...]r.) o tyle podkreślenia wymaga, że kwestionowana przez nich decyzja Starosty z dnia [...] r. takiego rozstrzygnięcia nie zawiera. Co prawda decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] r. w części przeniesienia na rzecz M. J., D. P. oraz K. O., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości zabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie geodezyjnym K., jednak powodem takiego rozstrzygnięcia – co zdaje się uszło uwadze skarżących – było błędne przyjęcie przez Kolegium, że w cytowanej decyzji przyznano własność działki nr [...] we współwłasności ze Skarbem Państwa – co faktycznie nie miało miejsca.
Należy też zaznaczyć, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. – nie stwierdziło nieważności cytowanej decyzji z dnia [...] r. w omawianym zakresie.
Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu organ słusznie przyjął, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w zakresie wskazanym przez skarżących M. L. i M L. W świetle powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.