Uzasadnienie
Naczelnik Urzędu Celnego decyzją z dnia [...] na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.), nałożył na B. Spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu [...] na placu wewnętrznym Terminala Promów Morskich, funkcjonariusze Oddziału Celnego Urzędu Celnego dokonali kontroli samochodu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] należącego do B. Spółki, którym przewożono odpady w postaci opakowań foliowych ze [...] do odbiorcy w [...]. W sporządzonym protokole kontroli wskazano, że przewóz drogowy był wykonywany bez posiadania w pojeździe zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów o kodzie [...]. Nadto, do protokołu przesłuchania osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia kierowca oświadczył, że jest zatrudniony w B. Spółka.
Mając na uwadze zebrany materiał dowodowy organ I instancji uznał, że przedsiębiorca w dniu kontroli wykonywał transport odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. o odpadach, zaś powyższe naruszenie przepisów o przewozie odpadów sankcjonowane jest karą pieniężną na podstawie pkt 4.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
Od opisanej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego odwołanie wniosła B. Spółka podnosząc, że ustawa o odpadach nie ma zastosowania do transportu wykonanego w dniu kontroli. W ocenie Spółki, w sprawie znajduje zastosowanie wyłącznie rozporządzenie (WE) nr 1031/2006, gdyż jest to jedyny akt odnoszący się do przewozów odpadów, który został wymieniony w art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym. Natomiast przywołane rozporządzenie w swojej treści nie przewiduje obowiązku uzyskania zezwolenia na transport odpadów z zielonej listy.
Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej, na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 87 ust.3, art. 92a ust. 1 i ust. 6, art. 93 ust.1, lp. 4.2. załącznika nr 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym na dzień 9 stycznia 2013 r., art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 92a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym podmiot, który wykonuje przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej. Wykaz naruszeń lub warunków, o którym mowa w art. 92a ust. 1 ustawy określa załącznik nr 3 do ustawy. W pkt 4.2. ww. załącznika (w brzmieniu obowiązującym na dzień kontroli) za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia przewidziano karę pieniężną w wysokości [...] zł. Obowiązek posiadania zezwolenia na transport odpadów wynika z art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach, zaś zwolniony z tego obowiązku jest transport wymieniony w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności, o ile odbywa się pomiędzy określonymi w rozporządzeniu podmiotami na ściśle określonych trasach.
Wykonywany przez stronę przewóz odpadów o kodzie [...] nie mieści się w zakresie ww. rozporządzenia, gdyż nie był transportem od placówki handlowej będącej wytwórcą zużytych opakowań do podmiotu je utylizującego, tylko innym transportem odpadów, a zatem wymagane było uzyskanie stosownego zezwolenia na transport odpadów.
Organ podkreślił, że wprawdzie zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego zostały określone zarówno w prawie wspólnotowym i w prawie krajowym, jednakże regulacje wskazane w rozporządzeniu (WE) nr 1013/2006 nie pozostają w sprzeczności z polskimi przepisami wynikającymi z ustawy o odpadach i wymogiem posiadania zezwolenia na ich transport. Regulacje wskazane w rozporządzeniu nie są objęte ustawą o odpadach, zatem wymóg posiadania zezwolenia w żaden sposób nie utrudnia wykonywania prawa wspólnotowego.
Analiza stanu faktycznego sprawy w kontekście obowiązujących w dniu kontroli przepisów prawa doprowadziła organ do przekonania, że wykonywany w dniu kontroli przewóz drogowy wymagał uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów o kodzie [...], a skoro Spółka nie posiadała takiego zezwolenia, zatem w sprawie zostały wyczerpane przesłanki odpowiedzialności z tytułu naruszenia art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym oraz pkt 4.2. załącznika nr 3 do tej ustawy, a tym samym brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do argumentów odwołania organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym pod pojęciem obowiązki lub warunki przewozu drogowego należy rozumieć m.in. obowiązki i warunki wynikające z przepisów ustawy, zaś ich niewypełnienie wiąże się z nałożeniem sankcji z załącznika nr 3 do ustawy. W świetle 87 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli dokumenty wymagane przy przewozie odpadów. Obowiązek wyposażenia kierowcy w dokumenty ciąży na przedsiębiorcy wykonującym transport drogowy, o czym stanowi art. 87 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Na dzień kontroli obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, a więc również obowiązek posiadania zezwolenia na transport odpadów określony w art. 28 ust. 1 tej ustawy.
Organ wskazał także, że w sprawie nie zaistniała możliwość zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności w trybie art. 92a ust. 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy, albowiem strona nie wykazała, aby nie miała wpływu na powstanie naruszenia bądź, że naruszenie powstało wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć.
B. Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na opisaną wyżej decyzję Dyrektora Izby Celnej wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania administracyjnego.
Skarżąca wyjaśniła, że dniu [...] r. wykonywała międzynarodowy przewóz odpadów. Odpadem była folia o kodzie [...], która w przypadku międzynarodowego transportu nie wymagała zezwolenia. Zdaniem strony, zarówno w przepisach ustawy o transporcie drogowym oraz w pozostałych aktach prawnych przywołanych w ustawie nie ma wymogu odnoszącego się do obowiązku przedstawienia zezwolenia na przewóz objęty kontrolą w dniu [...] r. na terminalu celnym. Rozporządzenie WE 1013/2006 jest tutaj jedynym aktem prawnym dotyczącym kontroli, którego przepisy stanowią o obowiązkach wynikających z przemieszczania odpadów.
Wobec tego sankcja określona w pkt 4.2. załącznika nr 3 ustawy dotyczy wyłącznie braku dokumentów przy przewozie odpadów wymaganych na podstawie przepisów rozporządzenia 1013/2006 r. Przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do nierównego traktowania podmiotów na rynku przewozów drogowym w Polsce, tj. uprzywilejowania przewoźnika zagranicznego w stosunku do przewoźnika polskiego. Niezależnie od powyższego Spółka podniosła, że kara została nałożona zanim pojazd wjechał do Polski, a więc fizycznie przewozu odpadów na terenie RP nie było.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji, pod kątem jej zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu.
Przedmiot oceny Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego, którą to orzeczono o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej w kwocie [...] zł za wykonywanie w dniu [...] r. przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne, tj. folii o kodzie [...], bez wymaganego zezwolenia.
W toku postępowania, jak i w skardze, Spółka kwestionując zasadność nałożenia kary pieniężnej konsekwentnie stała na stanowisku, że wykonując w dniu kontroli ze [...] do Polski przewóz odpadu nie była obowiązana do posiadania zezwolenia, o którym mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), gdyż takiego obowiązku nie nakładała na nią ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265). Z kolei organy wyraziły pogląd, że w stanie faktycznym sprawy, wykonywanie transportu odpadów innych niż niebezpieczne na terenie kraju uzależnione jest od uzyskania stosownego zezwolenia, a jego brak stanowi o naruszeniu obowiązków i warunków wykonywania przewozu drogowego, co wynika wprost z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f powołanej ustawy.
Zatem zasadnicza kwestia jaką należało przesądzić w niniejszej sprawie, sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, jak należy zinterpretować przepis art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy o transporcie drogowym.
Przepis ten stanowi, że podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego (...) jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. dokumenty wymagane przy przewozie odpadów. Zdaniem strony skarżącej, przepis ten, ani żaden z innych przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie dają podstaw do nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika za wykonywanie międzynarodowego przewozu odpadów, zaś przepisy ustawy o odpadach nie zostały wymienione wśród tych regulacji, do których odwołuje się art. 4 w pkt 22 ustawy.
W myśl art. 4 pkt 22 użyte w ustawie określenie obowiązki lub warunki przewozu drogowego oznacza - obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz z wyszególnionych aktów prawnych.
W ocenie Sądu, istotne staje się przypomnienie treści art. 92a ustawy 1 ustawy, wedle którego, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10.000 złotych za każde naruszenie. Z kolei z art. 92a ust. 6 ustawy wynika, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Zgodnie z pkt 4.2. tego załącznika, naruszenie przepisów o przewozie odpadów stanowi wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia, za które przewidziano karę pieniężną w wysokości [...] zł.
Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawa o transporcie drogowym w sposób jednoznaczny odwołuje się do obowiązku posiadania przez przedsiębiorcę, dokonującego przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne, zezwolenia, które to zezwolenie jest wymagane i wydawane w oparciu o przepisy ustawy o odpadach.
Nie można zaaprobować takiego rozumienia ww. przepisów, które prowadziłoby do wniosku, że ustawodawca przewiedział sankcję za brak zezwolenia za przewóz odpadów bez zezwolenia, a jednocześnie stosowanie tej sankcji byłoby niedopuszczalne ze względu na brak przywołania wprost ustawy o odpadach w art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym. Podzielić należy zatem pogląd organów, że obowiązek posiadania zezwolenia na transport odpadów innych niż niebezpieczne wynika wprost z przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Szczegółowy tryb uzyskania zezwolenia na transport odpadów, o którym mowa w punkcie 4.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, reguluje art. 28 ustawy o odpadach, który w przewiduje również przypadki zwolnienia z tego obowiązku. Stosownie do ust. 1 tego artykułu, transport odpadów wymaga uzyskania zezwolenia (tj. decyzji uprawniającej do transportu drogowego określonego rodzaju odpadu, wydawanej na 10 lat przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska - dla przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych lub starostę - dla pozostałych przedsięwzięć), z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1a i 4.
Zauważyć należy, że organy celne, mając na względzie przepisy ustawy o odpadach przewidujące wyjątki od zasady uzyskania zezwolenia, w sposób szczegółowy i prawidłowy przeanalizowały i wykazały, dlaczego strona skarżąca nie spełniała przesłanek, które uwalniałyby ją od obowiązku posiadania zezwolenia na transport odpadów, których transportu się podjęła i go realizowała.
W obowiązującym w dniu kontroli stanie prawnym nie sposób także odnaleźć argumentów przemawiających za tym, że charakter wykonywanego w dniu [...] przewozu odpadów determinował brak obowiązku posiadania zezwolenia przewidzianego w ustawie o odpadach. Wbrew stanowisku prezentowanego przez skarżącą to, że wykonywała ona międzynarodowy przewóz odpadów nie oznacza, że zobligowana była do posiadania wyłącznie dokumentów, o których mowa w przepisach rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12 lipca 2006 r., str. 1).
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że zasady wykonywania i podejmowania międzynarodowego transportu odpadów podlegały nie tylko przepisom prawa wspólnotowego ale także prawa krajowego. W podjętym przez WE akcie nie uregulowano bowiem w sposób wyczerpujący całej problematyki proceduralnej transportu odpadów, zastępując w ten sposób ustawodawstwo państw członkowskich (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1339/11, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Celem ustawodawcy europejskiego nie była eliminacja procedur krajowych na rzecz określonych w rozporządzeniu, lecz wprowadzenie obok ustawodawstwa krajowego, elementu wspólnego dla transportu odpadów na terenie UE poprzez powołanie instytucji (zgody, informowania) i towarzyszącej jej dokumentacji umożliwiającej organom administracji kontrolowanie całego procesu przemieszczania odpadów w celu ochrony środowiska. W konsekwencji rozporządzenie reguluje procedury wykonywania transportu na terenie UE, zaś ustawodawstwo krajowe na terenie RP, zaś regulacje wskazane w rozporządzeniu nie są objęte ustawą o odpadach. Wymóg posiadania zezwolenia na transport odpadów w żaden sposób nie utrudnia wykonywania prawa wspólnotowego i nie jest sprzeczny z instytucjami przewidzianymi w rozporządzeniu. Brak w rozporządzeniu WE unormowania nakazującemu przewoźnikowi odpadów uzyskania i posiadania zezwolenia, nie przesądza o tym, że prawo krajowe nie może nakładać takich obowiązków (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 777/11, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro ustawodawca polski przewidział w art. 28 ustawy o odpadach obowiązek uzyskiwania zezwolenia na transport odpadów, to przedsiębiorca wykonujący międzynarodowy transport odpadów na terytorium RP obowiązany jest legitymować się takim dokumentem.
Kwestionowanie obowiązku uzyskania zezwolenia na transport odpadu o kodzie [...] poprzez wskazywanie w skardze na nierówne traktowanie przedsiębiorców polskich i zagranicznych nie może odnieść zamierzonego skutki. Przepisy prawne obowiązują w Polsce w takim samym zakresie przewoźników polskich i zagranicznych, chyba że przepisy szczególne stanowiłyby inaczej.
Zauważyć należy, że skoro ustawa o odpadach zawiera własną regulację dotyczącą zezwoleń na prowadzenie transportu drogowego, niezależną od ustawodawstwa unii, to należy odróżnić obowiązek posiadania dokumentów wymaganych przez rozporządzenie (WE) nr 1013/2006, do których należy zezwolenie na przywóz odpadów przez teren kraju wydane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (art. 4 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2007 r. nr 124, poz. 859)), od obowiązku posiadania zezwolenia starosty lub regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach). Instytucje prawa unijnego implementowane do krajowego porządku prawnego jak i instytucje prawa polskiego podlegają odmiennym reżimom prawnym.
W konsekwencji sankcja określona w pkt 4.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym za brak zezwolenia na przewóz drogowy odpadów innych niż niebezpieczne, nie odnosi się do braku dokumentu wymaganego przy transporcie na podstawie przepisów rozporządzenia 1013/2016. Zezwolenie bowiem, o którym mowa w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie jest zezwoleniem na wykonywanie przewozu drogowego odpadów, o którym mowa w punkcie 4.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 332/12, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nieuzasadniony jest także zarzut skargi podważający podstawę do stosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym z uwagi na to, że kontrolę przeprowadzono na terenie terminala, a więc jak stwierdzono "zanim nasz pojazd wjechał do Polski, a więc fizycznie przewozu odpadów na terenie RP nie było". Niesporne jest, że kontrola miała miejsce na terenie Terminala Promów Morskich. Okoliczność ta przesądza o zasadności stosowania ustawy o transporcie drogowym, skoro terminal ten znajduje się w [...] które to miasto w całości leży na terytorium RP. Należy podkreślić, że kontrole przeprowadzono w trakcie realizowanego już transportu międzynarodowego ze [...]do Polski. Sam ładunek, w postaci odpadów, znajdował się na pojeździe, który był niewątpliwie środkiem jego transportu.
Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca była zobowiązania do posiadania zezwolenia na wykonywany w dniu kontroli transport odpadu – folii o kodzie [...], zaś brak tego dokumentu uprawniał organ do nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł.
Wychodząc poza zarzuty skargi Sąd nie dostrzegł naruszeń prawa, które skutkowałyby uznaniem skargi za zasadną. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w sposób prawidłowy przywołał przepisy prawne, które miały zastosowanie w sprawie, wyjaśnił sposób ich wykładni w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy.
W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.